Introduction

Contexte

5.1 Les gaz à effet de serre, comme le dioxyde de carbone, sont la principale cause des changements climatiques engendrés par les activités humaines. En 2021, environ 10 % des émissions totales de gaz à effet de serre du Canada provenaient du secteur de l’agriculture. La pièce 5.1 présente les principales sources d’émissions de gaz à effet de serre du secteur de l’agriculture au Canada.

5.2 Entre 1990 et 2021, les émissions de gaz à effet de serre provenant du secteur de l’agriculture ont augmenté de 39 %, principalement en raison d’une hausse des émissions relatives aux cultures agricoles (voir la pièce 5.2).

5.3 Même si les émissions de gaz à effet de serre du secteur de l’agriculture contribuent aux changements climatiques, le secteur peut aussi aider à freiner les changements climatiques grâce à l’adoption de pratiques de gestion bénéfiques^{Définition 1}, pouvant permettre de réduire la quantité de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. De telles pratiques consistent par exemple à planter des cultures de couverture après la récolte d’automne ou avant les semis de printemps des principales cultures en vue de séquestrer (stocker) le carbone dans le sol sous forme de matière organique. Un autre exemple consiste à mettre en place des pratiques de gestion de l’azote afin d’aider les agricultrices et agriculteurs à optimiser la quantité d’engrais qu’ils utilisent et à réduire la quantité d’émissions d’oxyde d’azote rejetées dans l’atmosphère. En 2021, les sols agricoles ont stocké 18 mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone (Mt éq. CO₂)^{Définition 2}, ce qui compense environ 26 % des émissions d’origine agricole annuelles totales au Canada.

5.4 Depuis 2015, le gouvernement fédéral a pris plusieurs engagements pour lutter contre les changements climatiques dans le secteur de l’agriculture (voir la pièce 5.3).

5.5 Agriculture et Agroalimentaire Canada a lancé trois programmes clés en 2021 conçus pour réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant du secteur de l’agriculture :

• Le programme Laboratoires vivants vise à mettre en œuvre au moins un « laboratoire vivant » dans chaque province. Un laboratoire vivant consiste à réunir des productrices et producteurs agricoles, des scientifiques et d’autres parties prenantes du secteur pour qu’ils élaborent conjointement et mettent à l’essai des technologies et des pratiques agricoles novatrices visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à séquestrer (stocker) le carbone dans des conditions réelles. En date de juin 2023, le Ministère avait donné son approbation à 14 laboratoires vivants.
• Le Fonds d’action à la ferme pour le climat a pour but d’aider les productrices et producteurs à adopter des pratiques de gestion bénéfiques visant à stocker le carbone et à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Agriculture et Agroalimentaire Canada fournit d’abord des fonds à 13 organisations bénéficiaires qui évaluent les demandes présentées au titre du programme et qui redistribuent à leur tour les fonds aux bénéficiaires finaux, c’est‑à‑dire les productrices et producteurs, pour favoriser l’adoption de pratiques de gestion bénéfiques.
• Le volet Adoption du Programme des technologies propres en agriculture vise à soutenir l’achat et l’installation de technologies propres déjà disponibles sur le marché ou la modernisation d’équipements qui réduiront les émissions de gaz à effet de serre, d’engrais et les émissions de méthane. Notre audit a porté uniquement sur le Volet Adoption du programme. Toutes les références au programme dans le présent rapport concernent seulement le Volet Adoption.

5.6 Agriculture et Agroalimentaire Canada — Agriculture et Agroalimentaire Canada a la responsabilité d’orienter la croissance et le développement d’un secteur canadien de l’agriculture et de l’agroalimentaire compétitif, novateur et durable. Dans le cadre de son mandat, le Ministère est chargé d’appuyer les engagements pris par le Canada à l’échelle nationale et internationale en vue d’atteindre les cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Pour ce faire, il doit notamment mettre en œuvre des programmes et des activités qui contribuent à réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur de l’agriculture, comme le dioxyde de carbone issu de l’utilisation d’énergie dans les exploitations agricoles, l’oxyde nitreux provenant de l’engrais, et le méthane rejeté par l’élevage du bétail.

5.7 L’agriculture est une compétence partagée au Canada. Le Ministère doit travailler de près avec les administrations provinciales et territoriales pour élaborer et mettre en œuvre des politiques et des programmes visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à séquestrer le carbone dans le secteur de l’agriculture. Le Ministère doit aussi collaborer avec d’autres ministères, comme Environnement et Changement climatique Canada et Ressources naturelles Canada, ainsi qu’avec les peuples autochtones et les parties prenantes du secteur.

Objet de l’audit

5.8 Cet audit visait à déterminer si Agriculture et Agroalimentaire Canada avait conçu et mis en œuvre une approche quant à la façon dont le secteur de l’agriculture contribuera aux cibles, aux objectifs et aux engagements du Canada pour 2030 et 2050 en matière d’atténuation et de séquestration des gaz à effet de serre. Cet audit a aussi permis d’examiner si le Ministère avait mis en œuvre ses programmes et activités d’atténuation des changements climatiques de façon à s’assurer d’obtenir les résultats visés dans le cadre des engagements à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à séquestrer le carbone.

5.9 Cet audit est important parce que le secteur de l’agriculture peut jouer un rôle essentiel dans l’atténuation des changements climatiques au moyen de pratiques de gestion agricole qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre et éliminent le dioxyde de carbone de l’atmosphère.

5.10 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Constatations et recommandations

Le Ministère n’avait aucune stratégie pour contribuer comme il l’avait prévu à la réduction des émissions de gaz à effet de serre

5.11 Les changements climatiques sont un problème complexe et de longue date, et l’adoption d’une stratégie pour le secteur de l’agriculture au Canada permettrait de fixer des objectifs et des cibles de transformation. Une stratégie faciliterait également la collaboration avec les partenaires fédéraux, les autres ordres de gouvernement, les peuples autochtones et les parties prenantes du secteur. Pour contribuer à respecter la cible du Canada visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % à 45 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030, le secteur de l’agriculture devrait pouvoir se fonder sur une stratégie qui définirait une vision commune et une orientation à suivre à l’égard des mesures collectives d’atténuation des changements climatiques.

L’absence de stratégie d’atténuation des changements climatiques pour le secteur de l’agriculture

5.12 Nous avons constaté qu’en date de janvier 2024, Agriculture et Agroalimentaire Canada n’avait aucune stratégie en place pour orienter ses programmes et activités d’atténuation des changements climatiques. Depuis 2015, le gouvernement a chargé le Ministère de prendre des mesures spécifiques en réponse aux changements climatiques. Dans l’Énoncé économique de l’automne 2020, le gouvernement a demandé au Ministère d’élaborer une stratégie afin de soutenir les mesures de lutte contre les changements climatiques déployées dans le secteur de l’agriculture. En 2021, le gouvernement a encore une fois demandé au Ministère d’établir une stratégie agroenvironnementale pour le Canada qui, entre autres objectifs, soutiendrait un effort collectif pour lutter contre les changements climatiques.

5.13 Le Ministère s’attendait à ce qu’une stratégie aide à définir un ensemble d’objectifs environnementaux ambitieux atteignables au cours des cinq années du Partenariat canadien pour une agriculture durable (des exercices 2023‑2024 à 2027‑2028). Celui‑ci est un cadre stratégique fédéral-provincial-territorial pour l’agriculture qui regroupe de nombreux programmes à coûts partagés, dont le Programme de paysages agricoles résilients. Toutefois, nous avons constaté que le cadre quinquennal avait débuté en avril 2023, et qu’il n’y avait pas de stratégie en place pour orienter les objectifs stratégiques.

5.14 Le Ministère s’attendait en outre à ce qu’une stratégie puisse orienter l’élaboration de ses programmes Fonds d’action à la ferme pour le climat et Laboratoires vivants. Il s’agissait entre autres d’élaborer une stratégie de données pour remédier aux difficultés en matière de données et de mesures dans les exploitations agricoles et à l’échelle régionale et nationale afin de mesurer la performance environnementale du secteur de l’agriculture, d’en rendre compte et d’en assurer le suivi, et d’éclairer la prise de décisions. Nous avons constaté que les programmes avaient été créés et mis en place en 2021 sans qu’aucune stratégie n’ait guidé leur conception ou sans qu’une stratégie de données ait été mise en place. Toutefois, nous avons constaté depuis que le Ministère avait entrepris de vastes consultations dans le cadre de l’élaboration d’une stratégie pour une agriculture durable.

5.15 Outre l’absence d’une stratégie, nous avons constaté que, de la fin de 2020 à la mi‑2023, le Ministère avait entrepris des travaux scientifiques approfondis qui avaient façonné ses programmes actuels en matière de changements climatiques. Ces travaux avaient contribué à cerner des pratiques prometteuses d’atténuation des gaz à effet de serre qui aiderait le secteur. Selon le Ministère, les approches des politiques et des programmes qui sont nécessaires pour favoriser l’adoption de ces pratiques étaient envisagées et analysées en tant qu’éléments clés d’une stratégie pour une agriculture durable.

5.16 Nous avons également examiné si le Ministère avait effectué un examen de ses programmes pour s’assurer de la cohérence de ses politiques. Nous avons constaté qu’il n’avait pas mené d’examen du genre. Selon nous, l’absence d’examen présente un risque d’incohérences entre les programmes, de chevauchements entre les initiatives et d’utilisation inefficace des fonds et des ressources disponibles.

5.17 L’un des avantages d’une stratégie est qu’elle a pour but de contribuer aux cibles du Canada en matière de changements climatiques pour 2030 et 2050 et à ses engagements internationaux. Le Plan de réduction des émissions pour 2030 : Prochaines étapes du Canada pour un air pur et une économie forte, publié en 2022, décrit la voie à suivre dans chaque secteur pour que le Canada atteigne sa cible pour 2030. En 2022, le Ministère avait estimé initialement que les réductions réalisées par le secteur dans le cadre de ce plan seraient de 13,07 Mt éq. CO₂, et qu’il y parviendrait par l’entremise de ses programmes et de ses activités d’atténuation des changements climatiques. Le Ministère avait réduit ses contributions estimées à 11,21 Mt éq. CO₂ dans le rapport Projections des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques au Canada, daté de décembre 2023 (voir la pièce 5.4).

5.18 Nous avons constaté que l’une des raisons pour laquelle l’estimation avait été revue à la baisse, passant de 13,07 Mt éq. CO₂ à 11,21 Mt éq. CO₂, était parce que le Ministère avait initialement inclus les estimations des réductions des émissions attribuables à la plantation d’arbres sur les terres agricoles, qu’il considérait comme une pratique de gestion bénéfique. Par exemple, les arbres plantés en bordure des champs protègent les cultures et le bétail du vent et de l’accumulation de neige. Le Ministère avait ensuite supprimé les réductions attribuables à cette pratique de son estimation mise à jour.

5.19 Nous avons constaté que le Ministère avait également estimé les coûts de la réduction des émissions par tonne pour les programmes présentés à la pièce 5.4, ventilés par pratiques d’atténuation. Toutefois, le Ministère n’avait pas rendue publique cette information. Nous sommes d’avis que si l’information était publiée, le secteur de l’agriculture aurait accès à de l’information plus transparente pour expliquer l’élaboration des politiques et les décisions du gouvernement fédéral.

5.20 En outre, le plan d’ensemble du gouvernement du Canada, le Plan de réduction des émissions pour 2030 : Prochaines étapes du Canada pour un air pur et une économie forte, fait état de ce qui suit : « Les mesures prises à ce jour, et celles énoncées dans ce plan, mettent en branle bon nombre des transformations clés qui seront nécessaires pour atteindre un monde carboneutre. » Selon les projections et l’analyse du Ministère, qui sont fondées sur les données de 2021, il faudra éliminer ou séquestrer 51 Mt éq. CO₂ d’émissions pour que le secteur de l’agriculture atteigne la carboneutralité d’ici 2050. Même si Agriculture et Agroalimentaire Canada a reconnu qu’il subsiste des lacunes importantes sur le plan des données et du financement qui constituent des obstacles sur la voie menant à la carboneutralité d’ici 2050, nous avons constaté qu’il n’avait aucune stratégie à long terme définissant la manière dont il atteindrait les cibles pour 2030 ou 2050.

5.21 Notre recommandation relativement à cette section est présentée au paragraphe 5.29.

L’absence d’indications sur la contribution aux cibles relatives aux engrais et au méthane dans le cadre des objectifs de réduction des émissions des programmes

5.22 En ce qui concerne les engrais, dans le cadre du plan climatique renforcé du Canada de 2020 intitulé « Un environnement sain et une économie saine », le gouvernement s’est engagé à fixer une cible nationale de réduction des émissions provenant des engrais de 30 % sous les niveaux de 2020 d’ici 2030. En 2021, le secteur de l’agriculture était à l’origine de 75 % des émissions d’oxyde nitreux au Canada, lesquelles provenaient principalement de l’utilisation d’engrais (voir la pièce 5.5).

5.23 Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas consulté les parties prenantes (par exemple les agricultrices et agricultures et les associations sectorielles) avant d’établir la cible de réduction des émissions provenant des engrais. Cette absence de consultation avait eu pour conséquence que certaines parties prenantes du secteur avaient interprété que la cible représentait une réduction absolue de 30 % de l’utilisation des engrais, plutôt qu’une réduction de 30 % des émissions attribuable à l’amélioration des techniques d’épandage d’engrais.

5.24 Pour atteindre la cible de réduction des émissions provenant des engrais, le Ministère prévoyait établir des ententes volontaires avec des fabricants d’engrais, des parties prenantes du secteur de l’agriculture, les provinces et les agricultrices et agriculteurs. Toutefois, nous avons constaté qu’il n’en avait conclu aucune en date de janvier 2024.

5.25 Le Ministère avait estimé à 1,44 Mt éq. CO₂ le volume de réductions des émissions provenant des engrais réalisables dans le cadre du Fonds d’action à la ferme pour le climat et du Partenariat canadien pour une agriculture durable. Nous avons constaté que dans le cadre du programme Laboratoires vivants et du Programme des technologies propres en agriculture, les réductions des émissions de gaz à effet de serre que devaient réaliser les projets et qui contribueraient à la cible du gouvernement pour les engrais n’avaient pas été quantifiées. Nous avons également constaté que la portion restante de 2,07 Mt éq. CO₂ requise pour atteindre la cible de 3,5 Mt éq. CO₂ de réduction des émissions provenant des engrais n’était toujours pas financée.

5.26 Selon une analyse effectuée par le Ministère en septembre 2023, la plus grande possibilité de réduire les émissions liées aux engrais à court terme consistait à favoriser l’adoption de certaines pratiques de gestion bénéfiques relatives à la gestion des éléments nutritifs. Le Ministère avait mentionné trois de ces pratiques. Par exemple, plutôt que d’appliquer de l’engrais une seule fois par saison au moment des semis, une meilleure pratique pour optimiser les effets de l’engrais consisterait à épandre celui‑ci à des moments stratégiques pendant la saison de croissance en fonction des besoins des cultures. Selon le Ministère, environ 20 % des fermes canadiennes adoptent ces pratiques à l’heure actuelle, mais il faudrait que de 50 % à 75 % des fermes le fassent pour que la contribution puisse représenter jusqu’à 3,2 Mt éq. CO₂ sur le volume total de réductions ciblé. Le Ministère n’était pas en mesure de nous dire comment il comblerait l’écart pour atteindre la cible totale de réduction de 3,5 Mt éq. CO₂ d’ici 2030.

5.27 En 2021, le secteur de l’agriculture était à l’origine de 31 % des émissions de méthane. Le Canada a confirmé son soutien à l’Engagement mondial sur le méthane en 2021. Cet engagement vise à réduire dans l’ensemble les émissions de méthane de 30 % par rapport aux niveaux de 2020 d’ici 2030. En 2022, le gouvernement du Canada a lancé Plus vite et plus loin : La stratégie canadienne sur le méthane. Grâce aux mesures de réduction du méthane et aux programmes connexes décrits dans la stratégie, le gouvernement a estimé que le Canada sera en mesure de réduire davantage les émissions nationales de méthane de plus de 35 % par rapport aux niveaux de 2020 d’ici 2030. Dans la stratégie sur le méthane, il est souligné que l’agriculture est l’un des secteurs cruciaux pour la réduction des émissions de méthane. Les programmes d’atténuation d’Agriculture et Agroalimentaire Canada figurent parmi les mesures énumérées dans la stratégie qui devraient contribuer aux réductions des émissions de méthane.

5.28 Nous avons constaté que pour les trois programmes examinés, les réductions des émissions de gaz à effet de serre attendues des projets qui contribueraient à la cible de réduction des émissions de méthane du Canada n’avaient pas encore été quantifiées. En outre, en l’absence d’une stratégie apportant au secteur une vision et une orientation à long terme, la voie qu’entend suivre le Ministère pour contribuer à l’atteinte de cette cible demeurait incertaine.

5.29 Pour s’assurer qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada peut contribuer utilement aux cibles du Canada en matière de changements climatiques pour 2030 et 2050, y compris aux engagements à réduire les émissions provenant des engrais et du méthane, le Ministère devrait parachever et mettre en œuvre une stratégie pour une agriculture durable, en prenant des mesures telles que les suivantes :

• déterminer les résultats mesurables, fondés sur les meilleures données scientifiques disponibles, assortis de réalisations concrètes, de responsabilités, d’échéanciers, de mesures de rendement et d’un plan pour surveiller les progrès;
• effectuer des analyses pour s’assurer de la cohérence stratégique entre ses programmes et avec les programmes des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux;
• accélérer l’élaboration d’une stratégie de données pour remédier aux difficultés en matière de données et de mesures dans les exploitations agricoles et à l’échelle régionale et nationale;
• évaluer le financement et les ressources nécessaires pour réussir la mise en œuvre de la stratégie et des programmes et activités d’atténuation des changements climatiques du Ministère afin de réaliser des réductions permanentes des émissions d’ici 2050;
• rendre compte des coûts des programmes et des activités d’atténuation des changements climatiques du Ministère par rapport aux réductions des émissions de gaz à effet de serre réalisées grâce à ces programmes et activités.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les résultats obtenus par le Ministère étaient limités et sa mesure des résultats était inadéquate

5.30 Cette constatation est importante parce qu’une conception et une mise en œuvre efficaces des programmes permettent d’obtenir des résultats, soutiennent les objectifs stratégiques ministériels et gouvernementaux, mettent en place les conditions propices au traitement équitable et transparent des demandes, et donnent l’assurance à la population canadienne et au Parlement que les fonds publics sont utilisés aux fins promises.

Les résultats obtenus limités en raison de retards dans la mise en œuvre des programmes

5.31 Nous avons constaté que les retards dans l’examen des demandes et la sélection des bénéficiaires du financement avaient entraîné des retards dans la mise en œuvre des projets sur le terrain et limité les résultats obtenus au cours de la première année des programmes.

5.32 Le Programme des technologies propres en agriculture a inauguré sa première période de réception des demandes le 16 juin 2021. Cette période devait s’étaler sur 10 mois et permettre à une personne de présenter diverses demandes pour des projets. Toutefois, le Ministère n’avait pas prévu la demande élevée que susciterait le programme, et 6 semaines après le lancement, le Ministère avait reçu 443 demandes initiales et le financement demandé dépassait les fonds disponibles pour l’exercice 2021‑2022. Le 1er août 2021, il avait suspendu l’évaluation de toute nouvelle demande. Néanmoins, le programme avait continué de recevoir des demandes pendant toute la période de réception, ce qui avait conduit à un arriéré de 1 057 demandes additionnelles reçues jusqu’au 31 mars 2022. Nous avons constaté ce qui suit :

• Sur les 443 personnes ayant présenté une demande au cours des 6 premières semaines de la période de réception, 268 (60 %) avaient vu leur demande de financement approuvée.
• En octobre 2022, des fonds supplémentaires avaient été alloués au programme, qui avait permis au Ministère de procéder au tri des demandes de l’arriéré et à un appel de propositions pour une nouvelle période de réception des demandes.
• Entre novembre 2022 et janvier 2023, un financement d’environ 35 millions de dollars au titre du programme avait été approuvé pour 71  demandes (7 %) supplémentaires qui provenaient de l’arriéré de 1 057 demandes. Ces bénéficiaires supplémentaires sélectionnés lors de la première période de réception des demandes n’avaient pas été en mesure de mettre en œuvre les projets financés (pour des technologies et des équipements propres) au cours de la saison de croissance 2022, ce qui avait limité ou retardé les résultats du programme.
• Le traitement des demandes par le Ministère n’était pas entièrement automatisé et comportait une part de saisie manuelle. Notre analyse des données du Ministère nous a permis de constater que celui‑ci avait omis six demandes, qui n’avaient pas été prises en compte lors du tri des demandes de l’arriéré. Le Ministère nous a indiqué que ces demandes avaient été omises lors du transfert manuel des demandes dans la base de données du Ministère.

5.33 De plus, nous avons utilisé l’échantillonnage représentatif pour examiner un échantillon de 35 demandes sur 55 demandes dûment remplies (47 demandes approuvées et 8 demandes rejetées) présentées au titre du Programme des technologies propres en agriculture. Nous avons constaté que dans 66 % des cas (23 cas sur 35), le programme n’avait pas respecté la norme de service prévoyant un délai de 100 jours ouvrables (4,5 mois) pour l’examen et l’approbation ou le rejet d’une demande; la moyenne avait plutôt été de 121 jours ouvrables (5,5 mois).

5.34 Nous avons également constaté des retards dans les programmes Fonds d’action à la ferme pour le climat et Laboratoires vivants. Nous avons constaté qu’il avait fallu en moyenne plus de 5 mois au Ministère pour établir la version définitive des ententes de contribution avec les bénéficiaires retenus dans le cadre des deux programmes. Les programmes avaient été lancés en 2021. Pour que les bénéficiaires puissent en tirer parti au cours de la saison de croissance 2022, leurs ententes de contribution devaient avoir été signées au printemps 2022. Nous avons cependant constaté que seule 1 des 22 ententes de contribution établies au titre des 2 programmes avait été signée avant la saison de croissance 2022, et que la moitié des 22 ententes avaient été signées aussi tardivement qu’entre l’automne 2022 et février 2023. Par conséquent, le transfert de fonds aux bénéficiaires avait été retardé, ce qui limitait les données et les résultats qui auraient pu être obtenus au cours de la saison 2022 dans la première année du programme.

5.35 Le Fonds d’action à la ferme pour le climat, qui devait initialement prendre fin le 31 mars 2024, a été prolongé jusqu’au 31 mars 2028. Même si le Ministère nous a affirmé qu’il avait informé les bénéficiaires en novembre 2023 que leurs ententes seraient prolongées d’un an, aucune entente n’avait encore été modifiée en date de janvier 2024. Les bénéficiaires avaient fait part de leurs préoccupations dès mai 2023, car ils ne savaient pas si leur financement serait maintenu et l’incidence que cela aurait sur leur capacité de planifier et de prendre des décisions de planification de projet à plus long terme. À notre avis, cette incertitude pourrait avoir encore d’autres répercussions sur l’obtention des résultats des programmes.

5.36 En dépit de ces constatations, les bénéficiaires ayant obtenu du financement au titre du Programme des technologies propres en agriculture et du Fonds d’action à la ferme pour le climat, ainsi que les participantes et participants volontaires au programme Laboratoires vivants, nous ont expliqué et ont exposé dans leurs rapports sur le rendement la valeur de ces programmes. Cette valeur reposait sur les éléments suivants :

• permettre aux productrices et producteurs d’adopter des technologies propres qui ne leur auraient peut‑être pas été accessibles autrement;
• profiter des avantages connexes des pratiques de gestion bénéfiques, comme une réduction de l’érosion du sol;
• recueillir des données et mettre des renseignements à la disposition des productrices et producteurs pour que ces bénéficiaires puissent améliorer leur prise de décisions en matière de gestion des terres.

5.37 Afin de réduire autant que possible les retards administratifs, de permettre la planification de projet à plus long terme et de soutenir la continuité et la viabilité de ses programmes d’atténuation des changements climatiques, Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait :

• informer le plus tôt possible les organismes de prestation qui administrent le Fonds d’action à la ferme pour le climat, et les partenaires principaux qui mettent en œuvre le programme Laboratoires vivants, à savoir si leurs ententes de contribution seront prolongées jusqu’à la clôture des programmes;
• veiller à améliorer, pour toute version ultérieure de ses programmes d’atténuation des changements climatiques, les délais d’examen et d’approbation des demandes et de mise au point des ententes de contribution, afin d’éviter tout retard dans la mise en œuvre des projets.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Les cibles de rendement manquantes ou non définitives dans le cadre des programmes d’atténuation des changements climatiques

5.38 L’établissement de programmes assortis d’indicateurs, de cibles, de résultats et d’échéanciers pertinents peut permettre de déterminer clairement à l’avenir le degré d’ambition des programmes et des activités d’atténuation des changements climatiques du Ministère, ainsi que la contribution de ceux‑ci à la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur.

5.39 Nous avons constaté que les cibles de rendement des trois programmes avaient été modifiées au fil du temps et était présentées de façon non uniforme dans les documents du Ministère et du gouvernement. Au sujet des programmes Fonds d’action à la ferme pour le climat et Laboratoires vivants, nous avons constaté que de nombreuses dates auxquelles des cibles devaient être établies, fixées ou atteintes avaient été reportées à des années ultérieures. La situation s’expliquait par le fait que les responsables des programmes attendaient les résultats de la première année (2022‑2023) pour établir ou fixer les cibles, et que ces résultats avaient été retardés, ou encore par le fait que les programmes avaient été prolongés et avaient reçu des fonds supplémentaires. À notre avis, ces cibles changeantes compliquent l’évaluation des progrès et la publication des résultats de manière claire et transparente (voir les pièces 5.6, 5.7 et 5.8).

5.40 Nous avons constaté que, d’après les suivis effectués dans le cadre des programmes, les réductions des émissions de gaz à effet de serre totalisaient seulement 0,2 Mt éq. CO₂ en date du 31 janvier 2024. Compte tenu des résultats limités jusqu’à présent, près de la totalité des réductions devront avoir lieu dans les 6 saisons de croissance à venir jusqu’en 2030.

5.41 Pour réaliser les réductions des émissions de gaz à effet de serre attendues d’ici 2030 et pour contribuer à réaliser des réductions plus importantes d’ici 2050, Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait :

• définir et mettre en œuvre des mesures concrètes pour accélérer la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre de ses programmes et activités d’atténuation des changements climatiques;
• mettre au point des cibles mesurables et assorties d’échéances pour les programmes et publier des rapports annuels sur les résultats faisant état des progrès réalisés par rapport aux résultats attendus des programmes, en particulier en ce qui concerne les réductions des émissions de gaz à effet de serre.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

La prise en compte de l’analyse comparative entre les sexes plus dans la conception des programmes et l’harmonisation des indicateurs avec les objectifs de développement durable des Nations Unies

5.42 Nous avons constaté que le Ministère avait intégré les considérations relatives à l’analyse comparative entre les sexes plus^{Définition 3} à l’étape de la conception des trois programmes. Le Ministère avait recueilli des données provenant des demandes présentées au titre des programmes afin de les désagréger et d’examiner les incidences des programmes sur certains groupes sous‑représentés et marginalisés de la population. Ceux‑ci comprenaient les Autochtones, les femmes, les jeunes, les personnes en situation de handicap, les membres de communautés linguistiques en situation minoritaire, les membres de minorités visibles ainsi que les personnes lesbiennes, gaies, bisexuelles, transgenres, queers et bispirituelles (LGBTQ2).

5.43 La Stratégie fédérale de développement durable du Canada énonce les objectifs, les cibles et les plans de mise en œuvre que le gouvernement du Canada établit pour progresser dans sa mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies et vers l’atteinte des objectifs de développement durable des Nations Unies. Chaque objectif de la stratégie fédérale est lié à un objectif de développement durable des Nations Unies particulier. Les objectifs fédéraux dont la responsabilité incombait au Ministère et qui sont les plus pertinents dans le cadre du présent audit sont les suivants :

• l’objectif 2 (Soutenir un système alimentaire plus sain et plus durable), qui correspond à l’objectif de développement durable 2 des Nations Unies (Faim « zéro »);
• l’objectif 13 (Prendre des mesures relatives aux changements climatiques et à leurs impacts), qui correspond à l’objectif de développement durable 13 des Nations Unies (Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques).

Nous avons constaté qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada avait établi un ou plusieurs indicateurs au sein de chacun des trois programmes qui correspondait à au moins un de ces objectifs (voir les pièces 5.6, 5.7 et 5.8).

5.44 Nous n’avons pas été en mesure d’évaluer les contributions des programmes aux objectifs de développement durable, ou leurs incidences sur les groupes sous‑représentés ou marginalisés, car la plupart des résultats n’étaient pas encore disponibles.

Le manque de fiabilité et d’exhaustivité de la mesure des résultats, de la vérification et du suivi des réductions des émissions de gaz à effet de serre

5.45 Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas validé les données sur les réductions des émissions de gaz à effet de serre et sur la séquestration du carbone qu’il recevait des bénéficiaires dans le cadre des trois programmes. Le Ministère s’était fié aux données communiquées par les bénéficiaires, mais n’avait pas exigé de documents pour vérifier les résultats. Nous avons également constaté que le Ministère avait fourni seulement des orientations limitées aux bénéficiaires sur la manière de communiquer les résultats, ce qui avait donné lieu, par exemple, à des incohérences dans les rapports faisant en sorte qu’il était difficile de compiler les résultats globaux des programmes.

5.46 Nous avons également constaté qu’il y avait des lacunes dans les rapports des bénéficiaires de deux programmes. Pour le Programme des technologies propres en agriculture, les bénéficiaires devaient fournir des rapports complémentaires lorsque leurs rapports finaux sur le rendement ne contenaient pas de données sur les résultats pour une année. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas reçu tous les rapports exigés. Nous avons également constaté des cas où les responsables de programme n’avaient pas exigé de rapport complémentaire auprès des bénéficiaires et avaient accepté qu’ils leur fournissent leurs estimations au lieu des résultats pour une année.

5.47 Quant au Fonds d’action à la ferme pour le climat, nous avons calculé que les 13 bénéficiaires auraient dû soumettre au total 64 rapports d’étape sur le rendement et 64 rapports d’étape financiers avant décembre 2023. Nous avons constaté qu’en date de janvier 2024, seulement 35 rapports d’étape sur le rendement et 48 rapports d’étape financiers avaient été présentés. Le Ministère n’a pas été en mesure de fournir des éléments probants concernant le suivi qu’il avait effectué pour obtenir les rapports manquants, dont il avait besoin pour rendre compte des résultats globaux de ses programmes.

5.48 Le Ministère avait supposé que près de la totalité des réductions des émissions de gaz à effet de serre attendues des activités de ses programmes seraient permanentes. Hormis pour les réductions des émissions provenant des engrais, le Ministère avait évalué que les estimations des réductions des émissions pour les programmes, figurant à la pièce 5.4, étaient permanentes. Le Ministère nous avait fait part de ses suppositions sur le caractère permanent, sans toutefois étayer celles‑ci d’éléments probants. Par exemple, le Ministère avait supposé que lorsque les productrices et producteurs estimeraient que les pratiques de gestion bénéfiques étaient rentables, ils continueraient de les utiliser. Dans le cadre des programmes, le Ministère offre du financement et du soutien aux productrices et producteurs pour les inciter à adopter ces pratiques, mais lorsque le financement prend fin, il reste à savoir si les productrices et producteurs seront en mesure de maintenir ces pratiques à long terme. Nous reconnaissons qu’il faudra disposer de résultats sur de nombreuses années pour pouvoir conclure que la quantité de réductions d’émissions est permanente.

5.49 Nous avons constaté qu’aucun des trois programmes n’avait prévu de suivi après la réalisation des projets pour vérifier les résultats des projets ou les hypothèses sur le caractère permanent des réductions des émissions. Par conséquent, le Ministère ne saura pas dans quelle mesure les pratiques de gestion bénéfiques ou les réductions de gaz à effet de serre attribuables aux technologies adoptées seront maintenues au fil du temps, ou quelles seront leurs contributions à l’atteinte des cibles pour 2030 et 2050.

5.50 Pour réaliser des évaluations des résultats précises et transparentes en temps opportun et pour avoir la capacité de compiler les données sur les réductions des émissions de gaz à effet de serre attribuables à l’ensemble de ses projets et programmes, Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait mettre en place un cadre de suivi des résultats comprenant les mesures suivantes :

• fournir des exigences et des lignes directrices précises relatives à la soumission de données par les bénéficiaires;
• vérifier la qualité et l’exactitude des données fournies par les bénéficiaires de façon à assurer la cohérence et à permettre d’apporter des corrections en temps opportun au besoin;
• vérifier dans quelle mesure les pratiques de gestion bénéfiques et les technologies propres adoptées permettraient de réaliser des réductions des émissions de gaz à effet de serre de façon permanente.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée.

Les réponses détaillées se trouvent dans les Recommandations et réponses à la fin du présent rapport.

Conclusion

5.51 Nous avons conclu qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada n’avait pas conçu ou mis en œuvre une approche quant à la façon dont le secteur de l’agriculture contribuera aux objectifs, aux engagements et aux cibles du Canada pour 2030 et 2050 en matière d’atténuation et de séquestration des gaz à effet de serre, comme il avait initialement été exigé en 2020.

5.52 Nous avons également conclu qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada n’avait pas mis en œuvre efficacement ses programmes et activités d’atténuation des changements climatiques de façon à s’assurer d’obtenir les résultats escomptés dans le cadre des engagements à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à séquestrer le carbone. Les réductions des émissions de gaz à effet de serre qui avaient été réalisées en date du 31 janvier 2024 étaient limitées, de nombreuses cibles restaient à établir ou à mettre au point, et les échéances pour l’atteinte de certaines des cibles avaient été reportées à des années ultérieures.

Événement subséquent

5.53 Au paragraphe 5.35, nous avons noté qu’en janvier 2024, soit à la fin de la période d’audit, aucune entente de contribution avec les bénéficiaires du Fonds d’action à la ferme pour le climat n’avait été modifiée. Après cette date, entre février et mars 2024, Agriculture et Agroalimentaire Canada a signé une entente modifiée avec 11 des 13 bénéficiaires du Fonds d’action à la ferme pour le climat, prolongeant leur contrat d’un an, soit jusqu’en 2025. Selon le Ministère, les deux autres bénéficiaires ne souhaitaient pas prolonger leur entente de contribution à la suite de l’achèvement de leurs projets en 2024.