Automne 2009 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada Chapitre 7 — La gestion des urgences — Sécurité publique Canada

Automne 2009 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Chapitre 7 — La gestion des urgences — Sécurité publique Canada

Points saillants

Introduction

Objet de la vérification

Observations et recommandations

Établir des politiques et des programmes

Assumer un rôle de premier plan à l’échelon fédéral s’est avéré difficile
Il n’y a pas d’approche uniforme en matière de gestion du risque

Coordonner les activités relatives à la gestion des urgences à l’échelon fédéral

Des progrès ont été accomplis en vue d’établir un centre des opérations du gouvernement
Les leçons apprises n’ont pas été appliquées pour améliorer les interventions d’urgence
Il n’est pas clair à qui revient la responsabilité de coordonner les interventions en cas d’incident de nature chimique, biologique, radiologique, nucléaire ou lié à des explosifs

Promouvoir une démarche commune pour les interventions en cas d’urgence

Les normes qui visent à promouvoir l’interopérabilité sont toujours en cours d’élaboration

Protéger les infrastructures essentielles

L’élaboration d’une stratégie de protection des infrastructures essentielles s’effectue lentement
Les infrastructures essentielles du Canada ne sont toujours pas déterminées
Le secteur de l’énergie et des services publics accomplit des progrès dans la protection des infrastructures essentielles
La cybersécurité attire davantage l’attention qu’auparavant, mais il reste des défis à relever

Conclusion

À propos de la vérification

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

7.1 — La Loi sur la gestion des urgences précise les responsabilités des ministres

7.2 — Coordination de l’information et prise de décisions relatives aux interventions d’urgence selon le Plan fédéral d’intervention d’urgence

7.3 — Les 10 secteurs des infrastructures essentielles ont réalisé des progrès à des degrés divers en vue d’assurer pleinement la gestion des urgences

Points saillants

Objet

La gestion des urgences désigne l’ensemble des mesures prises pour protéger la population et l’environnement contre divers dangers et pour assurer la reprise des activités après un désastre naturel ou une catastrophe d’origine humaine. Au Canada, les administrations municipales et les provinces ont la capacité d’intervenir dans certaines situations d’urgence. Le gouvernement fédéral entre en jeu sur demande, lorsque l’urgence touche plus d’une compétence, ou lorsque la coopération intergouvernementale est dans l’intérêt national. Comme les urgences peuvent rapidement prendre des proportions importantes de nos jours, la capacité d’intervention du fédéral est devenue de plus en plus nécessaire.

Selon la loi et les politiques adoptées par le gouvernement, Sécurité publique Canada, dont la création date de décembre 2003, est responsable d’assumer un rôle de premier plan en matière de gestion des urgences au Canada en coordonnant les activités des institutions fédérales à cet égard. Entre autres, le Ministère est chargé d’établir des politiques et des programmes pour élaborer, mettre à l’essai et exécuter les plans de gestion des urgences. Il doit aussi assurer un suivi et coordonner, à l’échelle du gouvernement fédéral et en collaboration avec les provinces, une approche concertée en matière d’intervention, soit une approche « tous risques » globale qui intègre les mesures de prévention et d’atténuation, de préparation, d’intervention et de rétablissement. Toujours au chapitre de la gestion des urgences, le Ministère doit coordonner la protection des infrastructures essentielles. À cet égard, ses responsabilités s’étendent de la planification à la reprise des activités après un sinistre. Les infrastructures essentielles sont les installations, réseaux, services et biens physiques et liés aux technologies de l’information qui sont essentiels à la santé et à la sécurité des Canadiens ou au bon fonctionnement de l’économie nationale.

Nous avons examiné comment Sécurité publique Canada s’acquitte de ces responsabilités. Nous nous sommes aussi intéressés aux efforts que déploie le Ministère pour améliorer l’intervention en cas d’urgence et la reprise des activités en collaboration avec six autres ministères qui ont des rôles précis à jouer en matière de gestion des urgences. Enfin, notre vérification a comporté une évaluation des progrès réalisés par le gouvernement par rapport à certains engagements qu’il a pris vis-à-vis du Parlement. Notre vérification a porté sur les résultats obtenus par les ministères et les organismes fédéraux et sur les événements qui sont survenus depuis notre dernière vérification, dont nous avons fait rapport en avril 2005, jusqu’au 15 juin 2009.

Les résultats qu’obtiennent les provinces, les territoires et les administrations locales en ce qui a trait à la gestion des urgences sont exclus du champ de notre vérification.

Pertinence

La pandémie de grippe H1N1, la panne qui a paralysé la majeure partie du réseau électrique du nord-est de l’Amérique du Nord en 2003, la crise du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS), les inondations catastrophiques et les complots et attentats terroristes ont montré que de nos jours, avec le commerce international, les déplacements à l’étranger et le cyberespace, les urgences s’aggravent et se répandent plus vite que jamais. Dans un tel contexte, il n’est pas rare qu’une compétence ou un ministère ne puisse arriver seul à maîtriser une situation d’urgence. L’intervention du fédéral devient nécessaire quand une urgence dépasse les capacités des autres intervenants. De telles urgences sont peu probables, mais quand elles se produisent, leurs conséquences peuvent être très lourdes.

Sécurité publique Canada doit accomplir une tâche délicate : fournir la coordination nécessaire à la mise en place d’une approche fédérale globale pour gérer les urgences dans un contexte où les ministères ont été habitués à agir au besoin et sous l’égide de leur ministre respectif pour fournir une aide fédérale au cas par cas.

Constatations

Réaction du Ministère et du Bureau du Conseil privé. Sécurité publique du Canada et le Bureau du Conseil privé acceptent toutes les recommandations qui leur ont été faites. Leurs réponses détaillées suivent chaque recommandation du chapitre.

Introduction

7.1 De nos jours, les urgences peuvent avoir des conséquences plus importantes que par le passé. Au nombre des exemples de situations d’urgence qui ont touché récemment les Canadiens, mentionnons les flambées de la grippe H1N1, de la grippe aviaire et du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS); les cas de listériose et d’encéphalopathie spongiforme bovine; la tempête de verglas dans l’est du Canada en 1998; et la panne d’électricité généralisée sur la côte Est en 2003. La densité urbaine, les déplacements d’un pays à l’autre et le commerce international contribuent à accroître la vitesse à laquelle ces situations peuvent s’aggraver et se propager. De nos jours, il peut s’avérer difficile de maîtriser les situations d’urgence, qui risquent alors d’avoir des conséquences plus graves. Une intervention fédérale est nécessaire lorsque les urgences dépassent la capacité des municipalités ou encore d’une seule province ou d’un seul territoire. Ces situations sont rares, mais elles peuvent avoir de graves répercussions. Pour intervenir efficacement en cas d’urgence de grande envergure et réduire les pertes de vie et les dommages matériels, une planification et une coordination à grande échelle sont nécessaires.

7.2 Conformément à la Loi constitutionnelle de 1867, les provinces et les territoires sont responsables de la gestion des urgences à l’intérieur de leurs frontières. Certaines urgences, comme les incendies et les inondations, peuvent demeurer locales. Dans ce cas, elles peuvent être gérées adéquatement à l’aide des ressources de la municipalité et de celles de la province ou du territoire concerné. Lorsque la situation s’aggrave, les activités d’intervention des différents ordres de gouvernement s’intensifient. Le gouvernement fédéral, à la demande d’une province ou d’un territoire, ou dans les cas où la situation relève de sa compétence ou se produit sur des terres fédérales, aide à gérer et à coordonner l’intervention. La Loi sur la gestion des urgences de 2007 prévoit que le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile (maintenant Sécurité publique Canada) réponde aux demandes d’aide des provinces et des territoires et coordonne l’aide fournie par les autres ministères et organismes fédéraux aux provinces et aux territoires.

7.3 À la suite des attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement du Canada a changé son approche en matière de préparation et d’intervention d’urgence. À l’époque, l’approche était très décentralisée, les responsabilités étant réparties entre les ministères fédéraux, les provinces et les territoires. En décembre 2003, le gouvernement fédéral a créé le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile et y a regroupé les responsabilités en matière de protection civile, de sécurité nationale et de maintien de l’ordre sous un seul ministère. Cette restructuration visait à intégrer davantage les activités axées sur la sécurité publique et à mieux harmoniser divers programmes fédéraux.

7.4 Or, se donner la capacité de gérer une intervention fédérale coordonnée en cas d’urgence d’ampleur nationale est une lourde tâche, qui ne peut être accomplie du jour au lendemain. Auparavant, les ministères fédéraux mettaient sur pied leurs mesures d’intervention d’urgence en fonction de chaque situation. Toutefois, cette façon de procéder n’est plus suffisante compte tenu de l’évolution des caractéristiques des urgences d’envergure nationale. Conscient de la situation, le gouvernement fédéral a publié la Politique de sécurité nationale en avril 2004. Selon cette politique, le gouvernement devait être prêt à jouer un rôle accru de manière à assurer une gestion moderne des urgences et à accroître la collaboration entre les gouvernements et les autres intervenants. Cette politique exposait un certain nombre d’initiatives qui visaient à accroître la sécurité et la sûreté des Canadiens. Elle faisait aussi ressortir la nécessité d’adopter une approche « tous risques » selon laquelle le gouvernement fédéral doit être prêt à intervenir dans toutes les situations, peu importe qu’elles soient d’origine malveillante, accidentelle ou naturelle. Pour faciliter une telle intervention, la politique prévoyait la modernisation du système d’intervention d’urgence pour permettre aux organisations fédérales de travailler ensemble et de manière coordonnée. Par ailleurs, elle précisait qu’il fallait établir des liens plus étroits entre les ministères et les organismes fédéraux, d’une part, et, d’autre part, les responsables des opérations d’urgence aux échelons provincial, territorial et local.

7.5 Le gouvernement, dans la Politique de sécurité de 2004, la vérificatrice générale, dans la vérification de 2005 sur la sécurité nationale et la protection civile, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense ont tous exigé l’adoption d’une loi fédérale moderne pour définir clairement les pouvoirs et les responsabilités du ministre de la Sécurité publique en matière de gestion des urgences.

7.6 En 2005, la Loi sur le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile a été adoptée. La Loi stipule qu’« à l’échelon national, le ministre de la Sécurité publique est chargé d’assumer un rôle de premier plan en matière de sécurité publique et de protection civile ». Quand la ministre a comparu devant le Comité permanent de la justice, des droits de la personne, de la sécurité publique et de la protection civile, elle a expliqué qu’elle avait la responsabilité de coordonner les interventions d’urgence fédérale tout en respectant la prérogative du premier ministre en ce qui a trait aux questions de sécurité nationale ainsi qu’aux responsabilités conférées aux autres ministres par des lois.

7.7 En janvier 2007, les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux ont convenu d’adopter une approche tous risques complète en matière de gestion des urgences. Cette approche devait tenir compte des quatre fonctions associées à la gestion des urgences : la prévention et l’atténuation, la préparation, l’intervention et le rétablissement.

7.8 En août 2007, la Loi sur la gestion des urgences est entrée en vigueur. En vertu de cette loi, le ministre de la Sécurité publique « est chargé d’assumer un rôle de premier plan en matière de gestion des urgences au Canada en coordonnant […] les activités de gestion des urgences » (voir la pièce 7.1).

Pièce 7.1 — La Loi sur la gestion des urgences précise les responsabilités des ministres

La Loi sur la gestion des urgences prévoit que le ministre de la Sécurité publique assume un rôle de premier plan en matière de gestion des urgences en coordonnant les activités de gestion des urgences des ministères et des organismes fédéraux et en collaborant avec les provinces et les territoires.

Le ministre doit s’acquitter entre autres des responsabilités suivantes :

De plus, les autres ministres fédéraux doivent déterminer les risques qui sont propres à leur secteur de responsabilités, notamment les risques liés aux infrastructures essentielles. Ils doivent aussi veiller à la préparation ainsi qu’à la mise à jour, la mise à l’essai et la mise en œuvre de plans de gestion des urgences à l’égard de ces risques, conformément aux politiques, aux programmes et aux autres mesures établis par le ministre de la Sécurité publique.

Source : Adapté de la Loi sur la gestion des urgences.

7.9 Sécurité publique Canada est l’organisme coordonnateur pour les ministères fédéraux, qui ont différents rôles à jouer en cas d’urgence. Il veille à ce que le gouvernement fédéral soit prêt à intervenir, quelle que soit l’urgence, en élaborant des politiques, des normes et des plans qui définissent les rôles et les responsabilités de chacun. Le but est d’éliminer toute possibilité de confusion en cas de crise et d’offrir un lieu de coordination à l’échelon fédéral.

7.10 Un ministère ou un organisme est considéré comme un spécialiste en la matière si son mandat lui confère clairement la responsabilité d’intervenir dans une situation d’urgence donnée. Cependant, si la situation s’aggrave et se propage, d’autres ministères fédéraux peuvent être appelés à gérer les répercussions dans leur domaine d’expertise. Par exemple, en raison de son rôle en matière d’application de la loi, la Gendarmerie royale du Canada serait le principal organisme fédéral responsable de l’intervention en cas d’incident attribuable à un acte terroriste ou criminel. De même, Ressources naturelles Canada serait le principal spécialiste en la matière en cas de catastrophe naturelle, comme un tremblement de terre ou une panne d’électricité généralisée. Quant à l’Agence de la santé publique du Canada, elle jouerait le même rôle en matière de santé publique, y compris les maladies infectieuses, de concert avec Santé Canada. Cependant, d’autres ministères ou organismes, comme l’Agence des services frontaliers du Canada, joueraient un rôle de soutien. Dans chacun de ces exemples, Sécurité publique Canada assurerait la coordination en aidant à recueillir de l’information et en communiquant l’état de la situation aux autres ministères et organismes ainsi qu’aux cadres supérieurs du gouvernement fédéral et des autres administrations publiques.

7.11 Au cours de l’exercice 2008-2009, Sécurité publique Canada disposait d’un budget de 58,5 millions de dollars et de 400 employés pour assurer la gestion des urgences. Le Ministère offre un grand nombre de ses programmes de gestion des urgences par l’entremise de 11 bureaux régionaux. Il gère également le Centre des opérations du gouvernement fédéral, qui surveille les nouvelles menaces et fournit sans interruption des services de coordination et de soutien aux entités fédérales en cas d’urgence d’envergure nationale. De plus, Sécurité publique Canada supervise la tenue d’exercices relatifs à la gestion des urgences à l’échelon national et offre un programme de formation intergouvernemental à l’intention des intervenants de première ligne à son Collège canadien de gestion des urgences.

7.12 En tant que principal responsable de la coordination des activités de gestion des urgences au sein du gouvernement fédéral, Sécurité publique Canada doit aussi veiller à la protection des infrastructures essentielles. Les infrastructures essentielles du Canada regroupent les installations, les réseaux, les services et les biens physiques liés aux technologies de l’information qui sont essentiels à la santé, à la sécurité et au bien-être économique des Canadiens de même qu’au bon fonctionnement du gouvernement. Les infrastructures essentielles comprennent, par exemple, l’approvisionnement en nourriture, en eau et en énergie; les services de santé; les systèmes financiers; et les réseaux de communication, y compris Internet. Des événements comme la tempête de verglas de 1998 dans l’est du Canada et la panne généralisée de 2003 sur la côte Est ont fait ressortir les conséquences d’une défaillance du réseau de distribution d’électricité. La grande majorité des infrastructures essentielles au Canada appartient au secteur privé ou est gérée par un autre ordre de gouvernement. Il est donc difficile pour le gouvernement fédéral d’établir son rôle auprès des propriétaires et des exploitants et d’assurer la protection et la résilience des infrastructures essentielles du pays.

Objet de la vérification

7.13 Dans le cadre de la présente vérification, nous nous sommes penchés sur quatre grandes responsabilités de Sécurité publique Canada :

7.14 Plus particulièrement, nous avons examiné la responsabilité de Sécurité publique Canada d’assumer un rôle de premier plan en coordonnant, d’une part, les activités des autres entités fédérales et, d’autre part, les activités fédérales avec celles des provinces et des territoires. Nous nous sommes surtout attardés aux activités de préparation du Ministère, y compris la coordination à l’égard de la protection des infrastructures essentielles. Nous avons aussi étudié les progrès accomplis par Sécurité publique Canada en vue d’améliorer les interventions en cas d’urgence, puis le rétablissement, en coordination avec les ministères et les organismes fédéraux.

7.15 Nous n’avons pas examiné le rendement des provinces, des territoires et des collectivités locales en ce qui concerne les services ou les activités de gestion des urgences, ni les activités de protection des infrastructures essentielles des provinces et des territoires ou du secteur privé. Nous n’avons pas non plus étudié les mesures de sécurité prises en prévision des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2010 à Vancouver, dont la responsabilité relève du Bureau du coordonnateur de la sécurité des Olympiques de 2010 et du G8, qui rend compte à la conseillère en matière de sécurité nationale.

7.16 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

Établir des politiques et des programmes

Assumer un rôle de premier plan à l’échelon fédéral s’est avéré difficile

7.17 En vertu de la loi, Sécurité publique Canada est chargé d’assumer un rôle de premier plan en assurant la planification, en établissant des politiques et des programmes relatifs à la préparation aux urgences, en coopérant avec les provinces et les territoires et en favorisant une démarche commune en matière de gestion des urgences. Le Ministère doit veiller à la coordination des activités relatives à la gestion des urgences de divers ministères et organismes fédéraux et encourager l’adoption d’une approche axée sur la coopération dans les interventions d’urgence.

7.18 Puisque divers ministères sont des spécialistes et ont l’expérience requise pour faire face à certaines urgences chacun dans un domaine particulier, Sécurité publique Canada a un rôle important à jouer pour que le gouvernement puisse faire face à tous les types de situations d’urgence; que des plans soient établis, communiqués et mis à l’essai; et qu’en cas de crise, il soit possible de monter rapidement et sans confusion l’intervention requise. Cependant, Sécurité publique Canada ne prend pas le contrôle des autres ministères et ne leur dit pas comment faire leur travail. Chaque ministère continue de relever de son propre ministre et reste chargé d’agir conformément à sa loi habilitante. Sécurité publique Canada doit toutefois, en vertu de la Loi sur la gestion des urgences, établir des politiques et des programmes que les autres ministres doivent respecter dans l’exercice de leurs responsabilités en matière de gestion des urgences. Il doit aussi établir comment s’effectuera la coordination entre eux. Compte tenu des mandats et des responsabilités de chacun, il est important que Sécurité publique Canada sache avec qui il devrait communiquer et veille à ce que les ministères soient au courant de la manière dont la coordination sera assurée et des procédures opérationnelles à respecter. Il revient cependant à chaque ministère de déterminer s’il devra offrir son aide durant une urgence, de définir quel sera son rôle et d’établir comment il interagira avec les autres partenaires fédéraux, provinciaux ou territoriaux.

7.19 Nous avons constaté que Sécurité publique Canada a joué un rôle de coordination dans certaines situations d’urgence, notamment en participant à l’élaboration de plans d’intervention en cas de grippe aviaire et pandémique. Il n’a cependant pas encore établi de politiques et de programmes pour l’aider à définir son rôle de premier plan et de coordination en matière de gestion des urgences dans un environnement tous risques. Il peut s’avérer difficile de définir un rôle de premier plan lorsque chaque ministère intervient en fonction de ses propres directives ministérielles et aussi de coordonner ces directives avec d’autres ministères. Cependant, Sécurité publique Canada a été établi pour résoudre ces problèmes et pour trouver une façon de coordonner et d’harmoniser les activités des différents ministères concernés en vue de gérer les situations complexes et de vaste portée propres à notre époque.

7.20 Afin de pouvoir exercer un rôle de premier plan conformément à son mandat, Sécurité publique Canada doit compter sur des employés expérimentés et compétents. Nous avons également remarqué que le Ministère a de la difficulté à attirer et à conserver des cadres supérieurs pour donner les orientations nécessaires en matière de gestion des urgences. Dans ce secteur, Sécurité publique Canada affichait un taux de postes à pourvoir de 39 % au cours de l’exercice 2008-2009 et de 50 % lors de l’exercice précédent. En avril 2009, seulement 56 % des cadres supérieurs étaient en poste depuis plus de 18 mois. En particulier, le roulement et le remplacement du personnel posent problème. Au cours de l’exercice 2008-2009, le taux de mouvement des employés (y compris les nominations, les promotions, les mutations, les affectations intérimaires et les départs) était de 71 % dans le secteur de la gestion des urgences.

7.21 En 2006, Sécurité publique Canada a reçu environ 115 millions de dollars sur cinq ans pour améliorer sa capacité de base en matière de gestion des urgences. En 2008, il a obtenu un montant additionnel de 28 millions de dollars sur cinq ans. Pour l’exercice 2008-2009, il disposait d’un budget de 58,5 millions de dollars pour la gestion des urgences. Or, au cours de chacune des deux années antérieures, le tiers de son budget dans ce domaine n’avait pas été dépensé. Dans ce contexte, Sécurité publique Canada n’a manifestement pas réussi à accroître sa capacité de gestion des urgences.

7.22 Face à ces difficultés, Sécurité publique Canada a commencé à établir son rôle de premier plan en établissant le Plan fédéral d’intervention d’urgence préliminaire, un cadre qui régit la coordination des interventions d’urgence dans l’ensemble du gouvernement. Des travaux sont en cours depuis 2004 en vue d’établir ce plan, qui a pris plusieurs formes durant cette période. En juin 2005, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a recommandé que Sécurité publique Canada obtienne l’appui en règle des autres ministères et organismes fédéraux en ce qui a trait à ce plan. Au moment de notre vérification, le Plan ne donnait encore qu’un aperçu des exigences associées à un plan d’intervention d’urgence. Le Plan a été présenté à un comité interministériel de sous-ministres adjoints. Bien qu’il n’ait pas encore été approuvé officiellement par Sécurité publique Canada ou entériné par d’autres ministères, des représentants nous ont fait savoir que ce plan était considéré comme définitif.

7.23 Le cadre est peut-être considéré terminé, mais les rôles les responsabilités ainsi que les capacités (décrites dans les annexes de ce cadre) nécessaires pour adopter une approche intégrée et coordonnée en cas d’urgence n’ont pas été mis à jour ou n’ont pas été complètement élaborés. Des représentants du Ministère nous ont indiqué qu’un document détaillé visant à expliquer comment le plan fédéral appuie les plans et la capacité des gouvernements provinciaux et territoriaux est en voie de préparation. Au moment de notre vérification, Sécurité publique Canada s’attendait à présenter ce document provisoire aux représentants provinciaux et territoriaux en septembre 2009. Nous sommes conscients que le Plan fédéral d’intervention d’urgence devra constamment être mis à jour pour tenir compte des changements apportés aux politiques et aux pratiques. Il s’agit toutefois d’un document stratégique important qui établirait clairement les responsabilités et accorderait un appui manifeste à Sécurité publique Canada s’il était officiellement approuvé par le gouvernement.

7.24 Le Plan fédéral d’intervention d’urgence prévoit un processus décisionnel pour aider à coordonner l’intervention d’urgence à l’échelon fédéral. Depuis 2006, un comité interministériel des sous-ministres adjoints sur la gestion des urgences (désormais appelé Comité des SMA sur la GU) se réunit périodiquement pour discuter des priorités en matière de gestion des urgences et pour prendre des décisions visant à encadrer les mesures prises par le gouvernement fédéral en cas d’urgence. Selon la gravité de la situation, le Comité peut prendre des décisions ou renvoyer la question à l’agent de coordination fédéral (habituellement le sous-ministre de la Sécurité publique), qui peut la transmettre à un comité des sous-ministres. La question peut également être soumise au Cabinet ou, en dernier ressort, au premier ministre. La pièce 7.2 présente la structure fédérale d’intervention d’urgence. Le Comité des SMA sur la GU est coprésidé par Sécurité publique Canada et le Bureau du Conseil privé pour favoriser l’échange d’information s’il devient nécessaire de demander une décision aux échelons supérieurs. Ce comité a servi d’organisme de coordination pour des événements comme les inondations de 2007 en Colombie-Britannique et la grippe pandémique H1N1 en 2009.

Pièce 7.2 — Coordination de l’information et prise de décisions relatives aux interventions d’urgence selon le Plan fédéral d’intervention d’urgence

Organigramme

[version textuelle]

Source : Adapté du Plan fédéral d’intervention d’urgence (avril 2009).

7.25 Dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné les interventions menées par le gouvernement fédéral dans six situations d’urgence, survenues entre août 2006 et mai 2009; ces interventions mettaient à contribution plusieurs ministères fédéraux et ont fait l’objet de comptes rendus après action. Nous avons cherché à déterminer si le Plan fédéral d’intervention d’urgence avait servi de cadre pour mener une intervention coordonnée. Dans chacun des cas examinés, le Centre des opérations du gouvernement a servi dans une mesure variable à échanger de l’information avec les entités et à leur communiquer des analyses. Cependant, pour trois de ces six situations d’urgence, le Comité des SMA de la GU, le groupe responsable de la coordination de l’intervention fédérale en cas d’urgence, ne s’est pas réuni pour discuter des interventions possibles. Selon les comptes rendus après action préparés par les ministères participants, la coordination de l’intervention fédérale entre les différents ministères et organismes concernés a posé un problème dans chacun des cas. Les intervenants ne comprenaient pas pleinement les rôles et les responsabilités dont chacun devait s’acquitter pour assurer une démarche coordonnée et n’ont pas respecté certaines des pratiques établies. Au moment de notre vérification, le Comité des SMA de la GU avait l’intention de préciser les rôles et les responsabilités reliés à son processus décisionnel.

7.26 Recommandation. Le Bureau du Conseil privé et Sécurité publique Canada devraient s’assurer que tous les éléments du Plan fédéral d’intervention d’urgence sont parachevés et que celui-ci est approuvé par le gouvernement.

Réponse conjointe du Bureau du Conseil privé et du Ministère. Recommandation acceptée. Le Bureau du Conseil privé et Sécurité publique Canada tenteront de faire approuver la dernière version du Plan fédéral d’intervention d’urgence (PFIU) le plus tôt possible ainsi que les fonctions de soutien en cas d’urgence (FSU) connexes avant la fin de l’exercice 2009-2010. Sécurité publique Canada cherchera à faire approuver le Système national d’intervention en cas d’urgence (SNIU), une annexe du PFIU qui explique comment le Plan appuie les plans d’intervention d’urgence provinciaux et fédéraux, d’ici la fin août 2010. Sécurité publique Canada organisera des séances d’information avec des comités de direction ministériels afin de communiquer de l’information sur le PFIU aux ministères, et de les informer de leurs rôles et de leurs responsabilités à cet égard. Le PFIU et ses composantes seront conservés comme documents évolutifs.

Il n’y a pas d’approche uniforme en matière de gestion du risque

7.27 Pour que les intervenants soient prêts à agir, il faut que les plans de gestion des urgences prévoient des mesures pour faire face aux risques les plus importants. En 2007, le comité des sous-ministres a demandé à Sécurité publique Canada d’évaluer l’état de préparation du gouvernement fédéral en cas d’urgence d’envergure nationale. Dans le cadre de cet examen, Sécurité publique Canada a relevé un certain nombre de lacunes dans les capacités, mais il ne disposait pas de cadre pour classer ces lacunes en ordre d’importance ou de gravité. Par conséquent, il n’a pas adopté de plan d’action pour les combler. Par ailleurs, l’examen a révélé que Sécurité publique Canada ne disposait pas d’un instrument d’évaluation du risque fondé sur une approche tous risques pour cerner les dangers possibles pour la sécurité publique, qu’ils soient d’origine malveillante, naturelle ou accidentelle. Le Ministère n’avait pas non plus de cadre pour déterminer les capacités requises pour faire face à ces menaces.

7.28 La Politique de sécurité nationale de 2004 et la Loi sur la gestion des urgences de 2007 reconnaissent que le gouvernement fédéral doit s’efforcer de mieux comprendre la vulnérabilité du Canada face aux nouveaux risques et utiliser ces connaissances pour établir des plans et des programmes détaillés de gestion des urgences. En vertu de la Loi sur la gestion des urgences, les ministères fédéraux doivent déterminer les risques qui sont propres à leur secteur de responsabilité et, conformément aux politiques établies par Sécurité publique Canada, élaborer des plans de gestion des urgences reliées à ces risques. Compte tenu de son rôle de premier plan en matière de gestion des urgences, Sécurité publique Canada doit coordonner les évaluations du risque en collaboration avec les autres ministères fédéraux et veiller à ce que ces derniers aient des plans de gestion des urgences et des mesures de préparation aux urgences adéquats.

7.29 Nous avons constaté que Sécurité publique Canada a fait peu de progrès en vue de donner aux ministères des orientations pour les aider à adopter une démarche uniforme afin de cerner les risques et les besoins aux fins de l’élaboration de leurs plans et programmes de gestion des urgences. Sécurité publique Canada n’a pas procédé à une évaluation exhaustive des risques et des vulnérabilités au Canada pour faciliter l’élaboration de plans et le développement d’une capacité d’intervention en fonction d’une approche tous risques. Selon une étude menée en 2008 par Sécurité publique Canada auprès de 36 ministères et organismes fédéraux, les méthodes utilisées pour évaluer les risques en vue de l’établissement de plans et d’une capacité d’intervention varient beaucoup. Certains ministères n’ont aucune démarche établie. Nous avons constaté qu’aucun des six ministères fédéraux que nous avons examinés n’avait reçu d’orientation de Sécurité publique Canada sur la façon de mener des évaluations du risque aux fins de la planification de la gestion des urgences. Pourtant, ils étaient tous en train de mettre à jour leurs plans. En avril 2009, Sécurité publique Canada a lancé un projet visant à simplifier et à valider les processus d’évaluation du risque pour faciliter la planification des interventions d’urgence et la mise en place d’une capacité d’intervention. Ce projet en est seulement à l’étape de la planification préliminaire.

7.30 La Loi sur la gestion des urgences prévoit que Sécurité publique Canada est chargé d’examiner les plans de gestion des urgences des ministères, y compris leurs plans de continuité des opérations. Ces plans sont nécessaires pour permettre aux organisations fédérales de poursuivre leurs activités en cas d’urgence. En vertu de la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada doit veiller à ce que les plans de continuité des opérations soient complémentaires et répondent à l’ensemble des besoins du gouvernement fédéral. Il a fourni un instrument d’autoévaluation pour aider les ministères à revoir leurs propres plans de continuité des opérations. Cependant, au moment de notre vérification, Sécurité publique Canada n’avait pas officiellement analysé ou évalué les plans de continuité des opérations des ministères et n’avait pas planifié de le faire. Il n’avait pas non plus déterminé s’il y avait des écarts entre les ministères.

7.31 Recommandation. Conformément à la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada devrait établir des politiques et des programmes et donner aux ministères des conseils pour les aider à recenser les risques et à élaborer leurs propres plans de gestion des urgences.

Réponse du Ministère. Recommandation acceptée. Conformément à l’approche tous risques à l’égard de la gestion des urgences, Sécurité publique Canada dirige l’élaboration d’un cadre de planification de la gestion des urgences qui permettra de fournir aux ministères et aux organismes des orientations, des outils et des pratiques exemplaires afin de concevoir des plans de gestion des urgences. Sécurité publique Canada collabore également avec des ministères fédéraux afin d’élaborer un cadre d’évaluation tous risques. En vertu de la Loi sur la gestion des urgences, il incombe à chaque ministre responsable d’une institution fédérale devant le Parlement de déterminer les risques qui sont propres à son secteur de responsabilité ou qui y sont associés.

7.32 Recommandation. Conformément à la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada devrait analyser et évaluer les plans de gestion des urgences établis par les ministères afin de vérifier qu’ils sont conformes aux politiques, aux programmes et aux conseils qui leur ont été communiqués. Le Ministère devrait aussi relever les lacunes ou les risques qui peuvent porter atteinte à une intervention d’urgence coordonnée.

Réponse du Ministère. Recommandation acceptée. Le cadre de planification de la gestion des urgences en cours d’élaboration comprendra des mesures de rendement qui lui permettront à Sécurité publique Canada d’analyser et d’évaluer les plans de gestion des urgences conçus par les ministères et les organismes. Le cadre comprendra également des outils d’autoévaluation pour les ministères et les organismes. Sécurité publique Canada élabore actuellement une approche pour mettre en œuvre cette initiative.

Coordonner les activités relatives à la gestion des urgences à l’échelon fédéral

Des progrès ont été accomplis en vue d’établir un centre des opérations du gouvernement

7.33 En 2004, Sécurité publique Canada a établi le Centre des opérations du gouvernement, qui sert d’organe central pour la coordination des activités fédérales en cas d’événements d’importance nationale. Ce centre n’a pas de rôle décisionnel en matière d’intervention d’urgence. Il a plutôt la responsabilité de rassembler des renseignements et de les communiquer aux décideurs. Il est relié aux centres des opérations de 20 ministères et organismes fédéraux ainsi qu’à ceux des provinces, des territoires et d’autres pays, dont les États-Unis.

7.34 Depuis sa création, le Centre des opérations du gouvernement a coordonné l’information et la préparation d’analyses parmi les ministères fédéraux et les provinces pour un grand nombre d’événements. La portée et l’étendue des fonctions du Centre dépendent de la gravité de la situation. Cependant, le Centre n’a pas établi clairement dans quelles situations et pour quelles raisons le niveau d’activation change en fonction de la gravité des événements, et quelles en sont les répercussions pour les ministères et organismes participants. Un exercice pangouvernemental mené par Sécurité publique Canada en février 2009 a révélé que l’analyse et l’échange d’information au Centre des opérations étaient déficients. Qui plus est, des représentants de Sécurité publique Canada nous ont indiqué que les installations du Centre des opérations du gouvernement ne pouvaient pas accueillir le nombre d’employés nécessaires en cas d’urgence majeure et prolongée. Au moment de terminer notre vérification, Sécurité publique Canada cherchait à déterminer les mesures à prendre pour corriger la situation.

7.35 Sécurité publique Canada a cependant réalisé des progrès considérables à l’égard de la coordination des mesures d’urgence du gouvernement fédéral par l’entremise de son Centre des opérations du gouvernement, qui assure des services ininterrompus et peut surveiller un grand nombre d’événements éventuels ou en cours. Le Centre tient les autres ministères informés de la situation en temps réel et les avise si la situation s’aggrave. Il a produit des rapports périodiques pour assurer la connaissance de la situation lors d’événements comme la pandémie du virus H1N1 et les inondations printanières au Manitoba en 2009, ce qui a permis de prendre des décisions fondées sur des faits communs. Nous avons remarqué que le Centre des opérations du gouvernement a examiné ses résultats après chaque événement, mais de façon orale. Les résultats ne font pas l’objet d’un suivi qui permettrait de mettre en œuvre des mesures correctrices au besoin.

Les leçons apprises n’ont pas été appliquées pour améliorer les interventions d’urgence

7.36 Pour être fiables durant une urgence, les plans d’intervention doivent être mis à l’essai périodiquement, plus particulièrement les plans de coordination entre les ministères et les organismes ainsi qu’entre les différents ordres de gouvernement. La Politique de sécurité nationale et la Loi sur la gestion des urgences précisent qu’il est nécessaire de tenir périodiquement des exercices pour évaluer si les plans d’intervention d’urgence sont adéquats dans différents scénarios. En 2004, Sécurité publique Canada a créé la Division des exercices nationaux et y a affecté des ressources pour mener périodiquement des exercices nationaux aux échelons fédéral, provincial et municipal et pour recueillir les leçons apprises de manière à améliorer les résultats au fil du temps.

7.37 Au cours des trois dernières années, Sécurité publique Canada a réservé au total 17,1 millions de dollars pour planifier et mener des exercices liés à la gestion des urgences dans l’ensemble du gouvernement fédéral de même qu’avec les provinces et les municipalités, ainsi que pour communiquer les leçons apprises et les pratiques exemplaires aux intervenants qui participent à ces exercices. Cependant, durant chacun des trois derniers exercices, plus de la moitié du budget consacré aux exercices nationaux n’a pas été dépensée. Sécurité publique Canada tient un calendrier des exercices prévus par les ministères et a établi un cadre pour aider les ministères et les organismes fédéraux à coordonner leurs exercices nationaux. Depuis avril 2005, il a coordonné cinq exercices fédéraux et a participé à la coordination de huit exercices intergouvernementaux ainsi qu’à deux autres exercices. Nous avons cependant constaté que les exercices étaient conçus pour répondre aux objectifs de formation de ministères en particulier au lieu de mettre à l’essai la coordination ou l’état de préparation d’ensemble du gouvernement en cas d’urgence nationale liée à des risques précis. Sécurité publique Canada est conscient qu’il doit multiplier les exercices fédéraux et intergouvernementaux.

7.38 En réponse à notre vérification d’avril 2005, Sécurité publique Canada s’était engagé à consolider de façon continue les leçons apprises, mais ne l’avait toujours pas fait au moment de la présente vérification. Le Ministère nous a remis des comptes rendus après action pour 14 des exercices qu’il avait coordonnés ou auxquels il avait participé depuis avril 2005, mais les observations et les recommandations formulées dans ces comptes rendus n’étaient pas recueillies systématiquement pour servir à améliorer les plans et les activités de gestion des urgences.

Il n’est pas clair à qui revient la responsabilité de coordonner les interventions en cas d’incident de nature chimique, biologique, radiologique, nucléaire ou lié à des explosifs

7.39 À la suite des attentats du 11 septembre 2001, le Canada a concentré son attention sur les graves menaces que posent les attaques terroristes et sur la nécessité d’accroître l’état de préparation pour faire face aux urgences d’origine humaine, qu’elles soient délibérées ou accidentelles. Dans le cadre du budget de 2001, le gouvernement fédéral a affecté 513 millions de dollars sur six ans aux ministères et organismes fédéraux pour les aider à améliorer leur capacité d’intervenir en cas d’incident de nature chimique, biologique, radiologique ou nucléaire (CBRN), étant donné que les provinces, les territoires et les municipalités n’ont pas les moyens d’intervenir dans ce genre de situations. Sécurité publique Canada reçoit 2,7 millions de dollars par année pour assurer une formation CBRN. Cette initiative est en voie d’être élargie de façon à comprendre la possibilité de menaces liées aux explosifs (CBRNE).

7.40 Nous avons examiné les efforts accomplis pour améliorer la capacité d’intervention en cas d’incidents CBRNE, pour lesquels les ministères fédéraux de même que les administrations provinciales et locales doivent adopter une approche coordonnée et intégrée pour assurer la réussite de leurs interventions. Pour renforcer la capacité des services d’urgence locaux d’intervenir en cas d’incident CBRNE, Sécurité publique Canada dirige un programme de formation à l’intention des premiers intervenants des municipalités et des gouvernements provinciaux et territoriaux; le budget annuel total affecté à cette fin par le gouvernement fédéral s’élève à 12 millions de dollars. D’avril 2003 à avril 2009, 1 854 premiers intervenants locaux ont suivi la formation nécessaire pour apporter une aide en cas d’incident, et 10 400 autres personnes ont suivi une formation qui visait à les sensibiliser. Sécurité publique Canada a distribué des questionnaires aux participants et a consulté des spécialistes et d’autres ministères, mais il n’a pas effectué d’analyse formelle des besoins en ce qui concerne sa formation à l’intention des premiers intervenants.

7.41 En 2002, une équipe fédérale a été constituée aux fins de préparation et d’intervention en cas d’incidents CBRNE en combinant les efforts de la Gendarmerie royale du Canada, de la Défense nationale et de Santé Canada, qui a été remplacé en 2004 par l’Agence de la santé publique du Canada. Nous nous attendions à ce que Sécurité publique Canada dirige les activités de ces organisations, et nous avons cherché de l’information qui montrerait que celles-ci avaient conjointement planifié et développé les capacités requises pour coordonner l’intervention et les activités de rétablissement.

7.42 Sécurité publique Canada est chargé d’établir la politique fédérale globale en ce qui a trait aux questions CBRNE. En 2005, il a diffusé une stratégie fédérale précisant les rôles et les responsabilités des ministères et des organismes fédéraux pour assurer une intervention efficace dans ce genre de situations. Il n’a cependant pas expliqué comment les ministères et organismes fédéraux devaient coordonner leurs ressources avec celles des provinces, des territoires et des municipalités pour les aider en cas d’urgence d’envergure nationale. Il n’a pas non plus revu la stratégie pour y ajouter les explosifs. Au moment de notre vérification, Sécurité publique Canada consultait les provinces et les territoires pour établir une stratégie nationale CBRNE énonçant entre autres leurs responsabilités.

7.43 La stratégie actuelle prévoit que le gouvernement doit prendre toutes les mesures possibles pour écarter et prévenir un éventuel incident CBRNE, pour en atténuer les conséquences et pour intervenir efficacement le cas échéant. Cependant, elle ne précise pas la capacité que doivent avoir les organisations fédérales responsables, ni leur mandat, leurs rôles ou les priorités en matière de gestion des crises ou de leurs conséquences. L’équipe fédérale d’intervention en cas d’incident CBRNE a pour rôle de gérer l’urgence durant la phase de crise. Cependant, cette équipe n’a pas les ressources nécessaires pour gérer les répercussions de ces incidents, notamment pour l’aider à l’évacuation de nombreux blessés, aux soins médicaux ou à la décontamination. En août 2008, les trois organisations qui participent à l’équipe d’intervention fédérale CBRNE ont informé Sécurité publique Canada de leurs préoccupations en ce qui concerne le mandat, la capacité et la formation de l’équipe, ainsi que la compatibilité du matériel de communication. Les responsabilités de chacun des membres de l’équipe étaient claires, mais il n’y avait pas de protocoles opérationnels ou d’ententes qui précisaient comment l’équipe travaillerait de manière coordonnée. Les membres de l’équipe étaient d’avis qu’il revenait à Sécurité publique Canada de définir ces protocoles ou de formaliser ces ententes. Au moment de notre vérification, ces questions n’étaient pas réglées. Des représentants de Sécurité publique Canada nous ont indiqué que le rôle du Ministère dans ces situations n’est pas clair, puisque les trois organisations qui font partie de l’équipe d’intervention fédérale CBRNE ont l’expertise et les ressources requises et sont responsables des ces questions, contrairement à Sécurité publique Canada.

7.44 Recommandation. Conformément à la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada devrait s’assurer de bien définir son rôle à l’égard de la coordination des interventions fédérales en cas d’urgence. Le Ministère devrait aussi veiller à ce que les politiques et les plans opérationnels que doivent suivre les organisations fédérales soient mis à jour et uniformisés.

Réponse du Ministère. Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada veillera à ce que le Plan fédéral d’intervention d’urgence et ses éléments soient mis à jour périodiquement. Sécurité publique Canada veillera aussi à l’élaboration de politiques et à la préparation de plans axés sur des événements précis qui décriront les protocoles opérationnels ainsi que les responsabilités et les rôles ministériels; il examinera ces plans pour s’assurer qu’ils prévoient une approche coordonnée qui correspond aux besoins.

Promouvoir une démarche commune pour les interventions en cas d’urgence

Les normes qui visent à promouvoir l’interopérabilité sont toujours en cours d’élaboration

7.45 Dans la Politique de sécurité nationale de 2004, le gouvernement mentionne qu’il faut se donner de l’équipement et du matériel de communication interexploitable ou compatible pour permettre aux premiers intervenants de mieux travailler ensemble. En réponse à notre vérification de 2005, Sécurité publique Canada a accepté de travailler avec un groupe de recherche en vue d’établir des normes pour le matériel à utiliser en cas d’incident chimique, biologique, radiologique ou nucléaire. Ce matériel est utilisé dans diverses situations d’urgence et comprend, par exemple, les véhicules d’incendie, les véhicules lourds de recherche et de sauvetage en milieu urbain, les tenues et le matériel portés par les premiers intervenants pour se protéger contre les matières dangereuses et les systèmes de communication.

7.46 Les premiers intervenants ont indiqué que les communications vocales constituent le principal obstacle à l’interopérabilité. Il existe encore des lacunes en matière d’interopérabilité des communications, ce qui limite la capacité des pompiers, des policiers et des ambulanciers de communiquer entre eux et avec les services d’une autre administration en cas d’urgence. Les représentants de Sécurité publique Canada nous ont dit que le Ministère n’avait pas pour rôle d’établir des normes, mais d’aider les groupes de premiers intervenants qui achètent et utilisent le matériel à établir leurs propres normes. Sécurité publique Canada a rédigé un document préliminaire dans lequel il expose une approche nationale en matière d’interopérabilité des communications, mais ne l’a toujours pas présenté aux représentants provinciaux pour qu’ils l’approuvent. En ce qui concerne les autres types de matériel, Sécurité publique Canada aide chaque groupe à établir des normes pour l’équipement de protection individuel.

7.47 Comme nous l’avions noté dans le cadre de notre vérification de 2005, le gouvernement fédéral pourrait utiliser des fonds ciblés pour promouvoir l’utilisation de matériel normalisé, mais les représentants ont indiqué qu’ils ne l’avaient pas fait en raison d’un manque de ressources. Pourtant, environ 5 millions de dollars sont disponibles par l’entremise d’un programme à frais partagés, en vertu duquel les provinces peuvent choisir le matériel à acheter.

Protéger les infrastructures essentielles

L’élaboration d’une stratégie de protection des infrastructures essentielles s’effectue lentement

7.48 Sécurité publique Canada est le ministère fédéral chargé de coordonner la protection des infrastructures essentielles au Canada. Les infrastructures essentielles sont les installations, réseaux, services et biens physiques et ceux des technologies de l’information, dont la défaillance ou la destruction aurait de graves répercussions sur la santé, la sécurité, la protection ou le bien-être économique des Canadiens, ou encore sur le bon fonctionnement des gouvernements du pays. La Loi sur la gestion des urgences prévoit que le ministre de la Sécurité publique doit conseiller les organisations fédérales relativement à l’élaboration de leurs plans de gestion des urgences, y compris les plans de protection des infrastructures essentielles. Il doit aussi analyser et évaluer ces plans.

7.49 Nous avons examiné si Sécurité publique Canada jouait un rôle de premier plan dans l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie nationale de protection des infrastructures essentielles. Plus précisément, nous avons examiné les initiatives menées par le Ministère pour donner des conseils et promouvoir des normes auprès des autres autorités fédérales, provinciales et territoriales.

7.50 En février 2001, le gouvernement fédéral a déterminé qu’il fallait assurer un leadership national pour protéger les infrastructures essentielles du Canada contre les risques pouvant entraîner leur défaillance ou leur perturbation. À la suite des attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis, le gouvernement fédéral a affecté 190 millions de dollars sur cinq ans pour améliorer la protection des infrastructures essentielles et la gestion des urgences à l’échelle du gouvernement fédéral. En 2004, dans le cadre de la Politique de sécurité nationale, il a demandé aux ministères fédéraux de travailler en collaboration avec les provinces, les territoires et le secteur privé afin de mener des initiatives pour améliorer la capacité à l’échelle du pays de protéger les infrastructures essentielles. Dans son Rapport sur les plans et priorités de 2004-2005, Sécurité publique Canada s’est engagé à élaborer et à publier une Stratégie nationale sur les infrastructures essentielles pour le printemps 2005.

7.51 Sécurité publique Canada n’a pas réussi à respecter cette échéance, mais il a commencé à travailler avec les provinces, les territoires et le secteur privé à l’élaboration d’un plan visant à mettre en œuvre une proposition de stratégie nationale sur les infrastructures essentielles. La stratégie présente 10 secteurs clés associés aux infrastructures essentielles et désigne des ministères responsables pour chacun de ces secteurs. Nous avons constaté que Sécurité publique Canada avait consulté des représentants du gouvernement et du secteur privé pour élaborer la Stratégie nationale sur les infrastructures essentielles. Le Ministère s’attend à ce que la mise en œuvre de la Stratégie, une fois celle-ci officiellement approuvée, prenne trois ans. Des représentants du Ministère nous ont dit qu’ils continuaient à travailler à la mise en œuvre de la Stratégie en attendant que celle-ci soit officiellement approuvée. D’après ses activités de suivi, Sécurité publique Canada a constaté que les travaux avançaient plus rapidement dans certains secteurs que dans d’autres en vue de franchir les 37 étapes nécessaires pour assurer une gestion des urgences pleinement opérationnelle (voir la pièce 7.3).

Pièce 7.3 — Les 10 secteurs des infrastructures essentielles ont réalisé des progrès à des degrés divers en vue d’assurer pleinement la gestion des urgences

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Source : Fondé sur les données provenant de Sécurité publique Canada.

7.52 Au moment de notre vérification, Sécurité publique Canada avait commencé à établir des orientations visant à promouvoir une approche uniforme pour l’évaluation des risques et des mesures de protection liés aux infrastructures essentielles. Cependant, le Ministère n’avait pas terminé la mise au point de ces orientations et il ne les a pas distribuées aux ministères responsables des secteurs. Nous avons constaté qu’en l’absence d’orientations de Sécurité publique Canada, les ministères avaient établi leur propre façon de faire sans s’assurer que les plans seraient coordonnés et uniformes à l’échelle du gouvernement.

Les infrastructures essentielles du Canada ne sont toujours pas déterminées

7.53 En proposant une stratégie sur les infrastructures essentielles, Sécurité publique Canada a fait les premiers pas en vue d’obtenir un tableau complet des infrastructures jugées importantes aux échelons fédéral, provincial et municipal. Cependant, pour brosser ce tableau, le Ministère doit obtenir de l’information d’un grand nombre de partenaires au sein du gouvernement et du secteur privé. Au moment de notre vérification, il n’avait toujours pas déterminé les infrastructures essentielles à protéger. Sécurité publique Canada avait commencé à dresser une carte des infrastructures de 14 grandes villes canadiennes. Cependant, on n’a pas confirmé si ces infrastructures étaient importantes à l’échelon fédéral. En effet, certains actifs peuvent être jugés indispensables pour une industrie, une municipalité, une province ou un territoire sans être essentielles aux échelons fédéral ou national. Cette information est primordiale pour aider l’industrie et les différents ordres de gouvernement à affecter les ressources dans les bons secteurs et pour dresser leurs propres plans de protection.

7.54 Il y a eu des défis à relever pour réaliser des progrès, plus particulièrement :

7.55 Sécurité publique Canada peut continuer à élaborer des politiques et des programmes sans régler ces questions, mais celles-ci continueront de nuire au succès de l’initiative si elles ne sont pas résolues. La stratégie nationale proposée précise que la communication et la protection de l’information sont des objectifs stratégiques clés, et la Loi sur l’accès à l’information a été modifiée pour protéger les renseignements sur les infrastructures essentielles communiqués par des tiers. Les représentants de Sécurité publique Canada nous ont toutefois indiqué qu’ils peuvent conseiller les ministères et coordonner leurs activités, mais qu’il leur revient de recenser les infrastructures essentielles au Canada et de déterminer les mesures à prendre pour les protéger avant de pouvoir mettre en œuvre une approche nationale et coordonnée.

7.56 Sécurité publique Canada n’a transmis aucune orientation aux ministères pour s’assurer qu’ils déterminent les infrastructures essentielles à protéger. De plus, il n’a formulé que peu de conseils aux ministères responsables des secteurs pour les aider à déterminer les biens et les installations cruciaux pour le gouvernement fédéral. Or, cette information est nécessaire à l’adoption d’une approche coordonnée en matière de protection des infrastructures essentielles.

Le secteur de l’énergie et des services publics accomplit des progrès dans la protection des infrastructures essentielles

7.57 Nous avons examiné de plus près le secteur de l’énergie et des services publics, puisqu’il semblait y avoir eu des progrès considérables en vue de cerner et de protéger les infrastructures essentielles. Dirigé par Ressources naturelles Canada, ce secteur est bien organisé et les responsables tiennent périodiquement des réunions et des séances d’information classifiée à l’intention des représentants de l’industrie et du gouvernement.

7.58 Ressources naturelles Canada est en train de mettre à jour des cartes en y ajoutant de l’information sur les infrastructures essentielles, qui comprennent non seulement les pipelines et les lignes de transport d’énergie, mais aussi les chemins de fer, les installations de télécommunications et d’autres immeubles et structures stratégiques. Ces efforts viendront compléter la stratégie nationale, mais nous remarquons que le projet a été mis au point sans Sécurité publique Canada, qui a depuis lancé son propre projet de représentation cartographique des infrastructures essentielles.

La cybersécurité attire davantage l’attention qu’auparavant, mais il reste des défis à relever

7.59 Les menaces qui pèsent sur les infrastructures essentielles informatisées, y compris les systèmes d’information fédéraux, évoluent et gagnent en importance. En avril 2009, le ministre de la Sécurité publique a déclaré que les systèmes informatiques au pays étaient la cible d’attaques répétées. Ces cyberattaques peuvent être commises par des particuliers ou des groupes; parfois, elles sont accidentelles et revêtent un caractère amateur, mais elles peuvent aussi être le fruit d’activités d’espionnage ou de guerre de l’information parrainées par des États étrangers. Elles représentent une menace en constante évolution. Les cyberattaques peuvent avoir de très graves conséquences. Ainsi, des réseaux informatiques ou de communication sont utilisés pour contrôler le réseau de distribution d’électricité, et leur degré de vulnérabilité varie. Récemment, les États-Unis et le Royaume-Uni ont multiplié leurs efforts pour lutter contre les cybermenaces.

7.60 Sécurité publique Canada élabore actuellement une stratégie de cybersécurité — donnant ainsi suite à un engagement annoncé pour la première fois dans la Politique de sécurité nationale de 2004. Au moment de notre vérification, Sécurité publique Canada préparait une version préliminaire de la stratégie, mais il n’avait toujours pas établi de date pour son approbation officielle. Malgré l’engagement pris en 2004, très peu de progrès ont été accomplis en ce domaine jusqu’à l’année qui vient de s’écouler. À présent, Sécurité publique Canada a défini les éléments clés d’une stratégie de cybersécurité et a pris des mesures afin de promouvoir certaines initiatives en cours relativement à la cybersécurité, en collaboration avec d’autres ministères fédéraux.

7.61 Recommandation. En s’appuyant sur les responsabilités énoncées dans la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada devrait transmettre des politiques et des orientations aux responsables ministériels des secteurs pour les aider à recenser les infrastructures et à évaluer leur caractère essentiel en fonction des risques et de leur importance à l’égard de la sécurité et de la protection des Canadiens. Le Ministère devrait établir des politiques et des programmes visant à préparer des plans de protection des infrastructures.

Réponse du Ministère. Recommandation acceptée. En s’appuyant sur les responsabilités énoncées dans la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada fournira des outils et de l’orientation aux secteurs pour les aider à recenser leurs propres processus, systèmes, installations, technologies, réseaux, actifs et services visés. Sécurité publique Canada fournira également des outils et des conseils aux chefs ministériels des secteurs pour les aider à évaluer le caractère essentiel des infrastructures en fonction des risques et de l’importance pour la sécurité et la protection des Canadiens. Le Ministère établira aussi des politiques et des programmes pour concevoir des plans de protection.

Conclusion

7.62 Nous avons constaté que Sécurité publique n’avait pas assumé le rôle de premier plan nécessaire pour coordonner les activités de gestion des urgences, notamment la protection des infrastructures essentielles au Canada. Sécurité publique Canada doit élaborer des politiques et des programmes pour préciser son rôle de chef de file et de coordination à l’égard des activités de gestion des urgences des ministères responsables des opérations, et cela s’ajoute à son rôle déjà exigeant. Sécurité publique Canada a franchi une première étape en élaborant un Plan fédéral d’intervention d’urgence préliminaire. Selon nous, pour continuer d’avancer, le plan aurait avantage à être officiellement approuvé par le gouvernement et à mieux préciser les rôles et les responsabilités de tous les intervenants ainsi que les capacités requises pour mettre en place une approche intégrée et coordonnée en matière d’intervention d’urgence.

7.63 Sécurité publique Canada a rédigé une stratégie préliminaire pour protéger les infrastructures essentielles du pays, mais cette stratégie n’a pas officiellement été approuvée. De plus, au moment de la vérification, les infrastructures essentielles à protéger n’avaient pas encore été déterminées. Sécurité publique Canada a classé les infrastructures essentielles selon 10 secteurs, chacun dirigé par un ministère ou un organisme fédéral.

7.64 Nous avons également constaté que Sécurité publique Canada avait accompli peu de progrès, avant l’année qui vient de s’écouler, en vue de donner suite à l’engagement pris en 2004 d’élaborer une stratégie de cybersécurité, et ce malgré l’évolution et l’intensification des menaces contre les infrastructures essentielles informatisées, notamment les systèmes d’information fédéraux. Sécurité publique Canada élabore une stratégie, mais au moment de notre vérification, il n’avait fixé aucune date pour son approbation officielle. Le Ministère a néanmoins établi les éléments clés d’une stratégie de cybersécurité et a pris des mesures pour promouvoir certaines initiatives en cours relativement à la cybersécurité en collaboration avec d’autres ministères et organismes fédéraux.

7.65 Durant la période de notre vérification, Sécurité publique Canada et d’autres ministères et organismes fédéraux avaient réalisé peu de progrès en vue d’améliorer la coordination des interventions d’urgence et des activités de rétablissement. Cependant, les progrès de toutes ces entités sont désormais plus rapides, surtout au cours de la dernière année. Sécurité publique Canada a établi le Centre des opérations du gouvernement, qui est relié aux autres ministères et organismes fédéraux. Le Centre a permis à Sécurité publique Canada d’accomplir des progrès considérables à l’égard de la coordination des interventions en situation de crise, car il informe en temps réel les autres organisations de l’état de la situation d’urgence. Il produit également des rapports périodiques pour assurer la connaissance de la situation pour des événements comme le virus H1N1, ce qui permet aux responsables de prendre des décisions en se fondant sur des faits communs. Cependant, des améliorations pourraient être apportées pour recenser et mettre en œuvre les leçons tirées des situations réelles et des exercices. En tant que ministère fédéral responsable des politiques et des plans de gestion des urgences, notamment celles de nature chimique, biologique, radiologique, nucléaire et liées aux explosifs, Sécurité publique Canada n’a pas établi clairement les processus décisionnels ni les protocoles opérationnels pour les activités d’intervention d’urgence.

7.66 Sécurité publique Canada accomplit des progrès dans la promotion des normes pour l’équipement de protection individuel utilisé durant les interventions d’urgence. Cependant, il reste des lacunes importantes en ce qui a trait à l’interopérabilité des communications vocales, ce qui limite la capacité des services d’incendie, de police et d’ambulance de travailler ensemble en cas d’urgence. Le Ministère a accordé très peu de fonds, voire aucun, pour uniformiser le matériel.

À propos de la vérification

Tous les travaux de vérification dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses vérifications, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

Les objectifs de vérification étaient les suivants :

Étendue et méthode

Cette vérification avait pour objectif d’examiner les efforts du gouvernement fédéral en vue d’accroître la préparation et la résilience du pays face à des incidents ou à des attaques en améliorant la coordination des activités de gestion des urgences à l’échelon fédéral et en collaborant avec les provinces et les territoires afin de mettre sur pied des mesures d’intervention et de rétablissement unifiées et intégrées. Bien que la vérification ait surtout porté sur les activités de Sécurité publique Canada, des travaux de vérification ont également été effectués au Bureau du Conseil privé, à la Défense nationale, à la Gendarmerie royale du Canada, à l’Agence de la santé publique du Canada, à Santé Canada, à Ressources naturelles Canada, à l’Agence canadienne d’inspection des aliments et à l’Agence des services frontaliers du Canada.

Nous avons effectué un suivi de certaines recommandations formulées dans notre chapitre d’avril 2005 intitulé La sécurité nationale au Canada, qui portait sur la protection civile, ce qui comprend les capacités d’intervention en cas d’incidents chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN). Sécurité publique Canada est le principal responsable du suivi à effectuer pour la majorité de ces recommandations. Nous avons également effectué un suivi de certaines recommandations contenues dans le rapport de juin 2005 du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes, qui venait appuyer notre chapitre de vérification en formulant plusieurs recommandations à l’intention des ministères du gouvernement fédéral.

Les activités provinciales et territoriales de gestion des urgences n’ont pas été examinées dans le cadre de cette vérification; celle-ci a davantage porté sur la coordination, effectuée par Sécurité publique Canada, de la gestion des urgences entre les divers ministères fédéraux ainsi qu’avec les provinces et les territoires. Les activités liées à la sécurité en vue des Jeux olympiques et paralympiques de 2010 n’ont pas été évaluées dans le cadre de la vérification, étant donné que la responsabilité de ces activités a été attribuée au Bureau du coordonnateur de la sécurité des Olympiques de 2010 et du G8, qui relève de la conseillère nationale pour la sécurité.

Critères

Le tableau ci-dessous présente les critères qui ont été utilisés pour effectuer la vérification ainsi que leurs sources.

Critères Sources

Nous nous attendions à ce que Sécurité publique Canada joue un rôle de premier plan en coordonnant les activités de gestion des urgences au sein du gouvernement fédéral, conformément à ce qui est décrit dans les dispositions législatives et dans les politiques.

  • Loi sur le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile
  • Loi sur la gestion des urgences, articles 3 et 4
  • Politique de sécurité nationale, 2004, p. 28

Nous nous attendions à ce que Sécurité publique Canada coordonne les activités de gestion des urgences du gouvernement fédéral avec celles des provinces et des territoires afin d’assurer un soutien coordonné et rapide pour les collectivités en situation d’urgence.

  • Loi sur la gestion des urgences, alinéa 4.(1)f)
  • Politique de sécurité nationale, 2004, p.28

Nous nous attendions à ce que Sécurité publique Canada mette régulièrement à l’essai et en pratique les plans fédéraux de gestion des urgences.

  • Loi sur la gestion des urgences, alinéa 4.(1)a)
  • Politique de sécurité nationale, 2004, p. 30
  • La sécurité nationale au Canada, Rapport du Comité permanent des comptes publics, juin 2005, p. 11

Nous nous attendions à ce que Sécurité publique Canada adopte un plan fondé sur les risques pour diriger et coordonner les mesures de protection des infrastructures essentielles ainsi que pour atténuer leur vulnérabilité aux cyberattaques et aux cyberaccidents, comme suit :

  • en adoptant une approche tous risques;
  • en s’entendant sur les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et des autres partenaires;
  • en déterminant les infrastructures essentielles qui doivent être protégées;
  • en évaluant les menaces et les risques contre ces biens;
  • en établissant la priorité des risques et des ressources en vue d’assurer la protection des infrastructures essentielles;
  • en mettant en œuvre des programmes de protection;
  • en élaborant des mesures de surveillance et d’évaluation de l’efficacité.
  • Politique de sécurité nationale, 2004, p. 29
  • Sécurité publique Canada, Protéger une société ouverte : un an après, 2005, p. 24
  • Loi sur la gestion des urgences, articles 3 et 4

Nous nous attendions à ce que Sécurité publique Canada et certaines entités fédérales déterminées utilisent une approche fondée sur les risques pour cerner les ressources requises et pour coordonner les interventions d’urgence et les mesures de rétablissement après une situation d’urgence.

  • Loi sur la gestion des urgences, articles 4 et 6
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Cadre de responsabilisation de gestion, Ronde V — Gestion des risques, sections 9.1 à 9.4
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Cadre de gestion intégrée du risque

Nous nous attendions à ce que Sécurité publique Canada favorise une démarche commune de gestion des urgences, notamment l’adoption de normes et de pratiques exemplaires.

  • Loi sur la gestion des urgences, article 4
  • Politique de sécurité nationale, 2004, p. 29

Nous nous attendions à ce que Sécurité publique Canada, avec ses partenaires fédéraux, offre de la formation sur la gestion des urgences, en fonction d’une évaluation des besoins et d’un plan fondé sur les risques.

  • Loi sur la gestion des urgences, alinéa 4(1)n)
  • Gouvernement du Canada, Le plan budgétaire 2001, p. 108

La direction a examiné les critères de vérification et elle a reconnu leur validité.

Période visée par la vérification

La vérification porte sur le rendement de ministères et organismes du gouvernement fédéral et sur ce qui s’est déroulé depuis la dernière vérification, dont le rapport est paru en avril 2005.

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 15 juin 2009.

Équipe de vérification

Vérificateurs généraux adjoints : Wendy Loschiuk et Hugh McRoberts
Directeur principal : Gordon Stock
Directrice : Carol McCalla

Jenna Lindley
Sean MacLennan
Steven Mariani
John-Patrick Moore
Nicolette O’Connor
Bridget O’Grady
Stacey Wowchuk

Pour obtenir de l’information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 7 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Établir des politiques et des programmes

7.26 Le Bureau du Conseil privé et Sécurité publique Canada devraient s’assurer que tous les éléments du Plan fédéral d’intervention d’urgence sont parachevés et que celui-ci est approuvé par le gouvernement. (7.17-7.25)

Réponse conjointe du Bureau du Conseil privé et du Ministère. Recommandation acceptée. Le Bureau du Conseil privé et Sécurité publique Canada tenteront de faire approuver la dernière version du Plan fédéral d’intervention d’urgence (PFIU) le plus tôt possible ainsi que les fonctions de soutien en cas d’urgence (FSU) connexes avant la fin de l’exercice 2009-2010. Sécurité publique Canada cherchera à faire approuver le Système national d’intervention en cas d’urgence (SNIU), une annexe du PFIU qui explique comment le Plan appuie les plans d’intervention d’urgence provinciaux et fédéraux, d’ici la fin août 2010. Sécurité publique Canada organisera des séances d’information avec des comités de direction ministériels afin de communiquer de l’information sur le PFIU aux ministères, et de les informer de leurs rôles et de leurs responsabilités à cet égard. Le PFIU et ses composantes seront conservés comme documents évolutifs.

7.31 Conformément à la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada devrait établir des politiques et des programmes et donner aux ministères des conseils pour les aider à recenser les risques et à élaborer leurs propres plans de gestion des urgences. (7.27-7.30)

Réponse du Ministère. Recommandation acceptée. Conformément à l’approche tous risques à l’égard de la gestion des urgences, Sécurité publique Canada dirige l’élaboration d’un cadre de planification de la gestion des urgences qui permettra de fournir aux ministères et aux organismes des orientations, des outils et des pratiques exemplaires afin de concevoir des plans de gestion des urgences. Sécurité publique Canada collabore également avec des ministères fédéraux afin d’élaborer un cadre d’évaluation tous risques. En vertu de la Loi sur la gestion des urgences, il incombe à chaque ministre responsable d’une institution fédérale devant le Parlement de déterminer les risques qui sont propres à son secteur de responsabilité ou qui y sont associés.

7.32 Conformément à la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada devrait analyser et évaluer les plans de gestion des urgences établis par les ministères afin de vérifier qu’ils sont conformes aux politiques, aux programmes et aux conseils qui leur ont été communiqués. Le Ministère devrait aussi relever les lacunes ou les risques qui peuvent porter atteinte à une intervention d’urgence coordonnée. (7.27-7.30)

Réponse du Ministère. Recommandation acceptée. Le cadre de planification de la gestion des urgences en cours d’élaboration comprendra des mesures de rendement qui lui permettront à Sécurité publique Canada d’analyser et d’évaluer les plans de gestion des urgences conçus par les ministères et les organismes. Le cadre comprendra également des outils d’autoévaluation pour les ministères et les organismes. Sécurité publique Canada élabore actuellement une approche pour mettre en œuvre cette initiative.

Coordonner les activités relatives à la gestion des urgences à l’échelon fédéral

7.44 Conformément à la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada devrait s’assurer de bien définir son rôle à l’égard de la coordination des interventions fédérales en cas d’urgence. Le Ministère devrait aussi veiller à ce que les politiques et les plans opérationnels que doivent suivre les organisations fédérales soient mis à jour et uniformisés. (7.33-7.43)

Réponse du Ministère. Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada veillera à ce que le Plan fédéral d’intervention d’urgence et ses éléments soient mis à jour périodiquement. Sécurité publique Canada veillera aussi à l’élaboration de politiques et à la préparation de plans axés sur des événements précis qui décriront les protocoles opérationnels ainsi que les responsabilités et les rôles ministériels; il examinera ces plans pour s’assurer qu’ils prévoient une approche coordonnée qui correspond aux besoins.

Protéger les infrastructures essentielles

7.61 En s’appuyant sur les responsabilités énoncées dans la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada devrait transmettre des politiques et des orientations aux responsables ministériels des secteurs pour les aider à recenser les infrastructures et à évaluer leur caractère essentiel en fonction des risques et de leur importance à l’égard de la sécurité et de la protection des Canadiens. Le Ministère devrait établir des politiques et des programmes visant à préparer des plans de protection des infrastructures. (7.48-7.60)

Réponse du Ministère. Recommandation acceptée. En s’appuyant sur les responsabilités énoncées dans la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada fournira des outils et de l’orientation aux secteurs pour les aider à recenser leurs propres processus, systèmes, installations, technologies, réseaux, actifs et services visés. Sécurité publique Canada fournira également des outils et des conseils aux chefs ministériels des secteurs pour les aider à évaluer le caractère essentiel des infrastructures en fonction des risques et de l’importance pour la sécurité et la protection des Canadiens. Le Ministère établira aussi des politiques et des programmes pour concevoir des plans de protection.

 


Définitions :

Lacune dans les capacités — L’écart entre les ressources sous la main et les résultats souhaités, en l’occurrence une intervention rapide et efficace en cas d’urgence. (Retourner)

Premiers intervenants — Les policiers, les pompiers et les travailleurs des services médicaux d’urgence qui sont les premières personnes à intervenir en cas d’urgence. (Retourner)

 

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