Automne 2009 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada Chapitre 5 — L’acquisition de véhicules militaires pour service en Afghanistan

Automne 2009 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Chapitre 5 — L’acquisition de véhicules militaires pour service en Afghanistan

Points saillants

Introduction

La mission du Canada en Afghanistan
Acquisition de matériel militaire pour service en Afghanistan
Politiques et lignes directrices relatives à la gestion de projets
Rôles et responsabilités en matière d’achat d’équipement
Objet de la vérification

Observations et recommandations

Gestion de projets

Le cadre de gestion de projets de la Défense nationale est conforme aux politiques du Conseil du Trésor
La Défense nationale n’a pas respecté ses propres lignes directrices en matière d’approbation de projet relativement à ces achats

Passation des contrats

Les processus de passation des contrats que nous avons vérifiés étaient conformes aux politiques du gouvernement
Les rôles et responsabilités relativement à la passation des contrats pour le véhicule de patrouille blindé (RG-31) n’ont pas été respectés
L’information transmise aux hauts fonctionnaires quant à la passation du contrat relatif à l’achat du véhicule de soutien blindé lourd était incomplète
TPSGC et la Défense nationale ont collaboré pour répondre à des besoins urgents

Réponse aux besoins opérationnels

Le véhicule de patrouille blindé (RG-31) répond aux besoins opérationnels
Le véhicule de soutien blindé lourd répond aux besoins opérationnels
Le Projet de remplacement des chars n’a pas permis de répondre à tous les besoins les plus urgents
Les besoins en matière de formation ont été sous-estimés dans la planification du projet du VBL SAT

Supervision du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Le gouvernement accorde son approbation en fonction de l’information qui lui est transmise
La Défense nationale a omis de divulguer toute l’information pertinente

Conclusion

À propos de la vérification

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

5.1 — Les rôles et responsabilités des organisations fédérales dans l’achat d’équipement pour la Défense nationale

5.2 — La vérification a porté sur l’achat de quatre types de véhicules

5.3 — La Défense nationale n’a pas respecté la plupart des exigences que prévoit son Guide d’approbation des projets lorsqu’elle a effectué l’achat d’équipements liés à un besoin urgent

5.4 — Raisons générales justifiant une exemption du processus concurrentiel

5.5 — Les échéanciers de projet varient considérablement

5.6 — La Défense nationale a fourni de l’information inadéquate au gouvernement pendant le projet du VBL SAT

Points saillants

Objet

La présence militaire du Canada en Afghanistan vise à contribuer à la sécurité internationale, et particulièrement à la stabilité de la région. La Défense nationale a dû acheter de l’équipement dont les Forces canadiennes avaient un besoin urgent pour mener efficacement ses opérations et protéger son personnel.

Notre vérification a porté sur quatre projets qui ont été entrepris pour répondre à des besoins urgents. Chacun d’eux a entraîné des coûts de plus de 100 millions de dollars liés à l’achat de véhicules militaires pour rehausser la capacité opérationnelle et la sécurité des soldats en Afghanistan, soit des chars, des véhicules de patrouille blindés, des véhicules de soutien blindés lourds et des véhicules blindés légers munis d’un système d’armes télécommandé.

Nous avons examiné comment la Défense nationale a géré ces projets pour veiller à ce que les achats soient conformes aux politiques gouvernementales sur la gestion de projets. Nous avons aussi voulu savoir si la Défense nationale s’est assurée que les véhicules qu’elle achetait allaient répondre aux besoins opérationnels urgents des Forces canadiennes. Nous avons également vérifié comment la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) ont travaillé ensemble pour faire en sorte que la passation de contrats pour les projets respecte les politiques du gouvernement.

Nous avons aussi examiné la fonction d’analyse et de remise en question qu’a exercée le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada lorsque les projets et propositions de contrats lui ont été soumis en vue d’obtenir l’approbation du Conseil du Trésor.

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 29 mai 2009.

Pertinence

Les militaires et les employés civils des Forces canadiennes déployés à Kandahar (Afghanistan) courent des risques accrus dus à des menaces comme les bombes artisanales (ou dispositifs explosifs de circonstance). Le fait de ne pouvoir réagir rapidement et de façon adéquate aux menaces de ce type peut avoir de lourdes conséquences. Par exemple, les troupes canadiennes pourraient courir des risques encore plus grands ou le Canada pourrait être contraint de rajuster l’envergure de ses opérations militaires en Afghanistan.

Afin de réduire les risques auxquels est exposé le personnel militaire et civil sans compromettre le succès de la mission, il faut pouvoir acheter rapidement l’équipement dont les Forces ont besoin.

Constatations

Réaction des ministères. Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada acceptent nos recommandations. Leurs réponses détaillées figurent à la suite de chacune des recommandations dans le chapitre.

Introduction

La mission du Canada en Afghanistan

5.1 En juillet 2003, sous l’égide des Nations Unies, le Canada a pris le commandement de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) à Kaboul, en Afghanistan. Durant la première année de son commandement, son principal objectif a consisté à aider l’Autorité intérimaire afghane à veiller au maintien d’un environnement sécuritaire à Kaboul, au moment où le pays en était à élaborer et à signer sa constitution. La FIAS s’est vue placée sous l’autorité de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) en août 2003.

5.2 À l’automne 2005, le principal contingent des Forces canadiennes a quitté Kaboul pour s’installer dans la région de Kandahar, où ses opérations ont débuté en mars 2006. Ainsi, le Canada — de même que ses partenaires de la coalition et de l’Afghanistan — s’est vu confier la responsabilité d’assurer la stabilisation et la sécurité d’une région plus vaste que ce qu’il avait connu jusque-là. Le Canada s’est engagé à poursuivre sa mission actuelle en Afghanistan jusqu’en 2011.

5.3 Au moment de leur déploiement dans la région de Kandahar, les Forces canadiennes ont déterminé que les mines terrestres et les dispositifs explosifs de circonstance (DEC) constitueraient la menace la plus importante à laquelle elles auraient à faire face. Afin de parvenir à y faire échec et à mieux protéger les militaires, les Forces canadiennes ont augmenté peu à peu leur utilisation d’équipement lourdement blindé capable de résister aux explosions causées par les DEC.

Acquisition de matériel militaire pour service en Afghanistan

5.4 La Défense nationale a dû faire l’acquisition d’un certain nombre de véhicules militaires de façon urgente pour répondre aux besoins des Forces en Afghanistan. Cela est normal, car nulle force militaire ne dispose de l’équipement lui permettant de faire face à toutes les situations. Il faut également tenir compte du fait que les forces militaires doivent accepter de faire des compromis afin de respecter leur budget. Effectuer des achats urgents peut s’avérer difficile dans les cas où l’équipement militaire doit être fabriqué ou modifié, une fois acheté. En outre, pendant les conflits, la demande d’équipement semblable de la part de forces alliées peut provoquer des pénuries et prolonger les délais de livraison. Par conséquent, il est important de savoir saisir le bon moment pour faire l’achat des équipements requis.

5.5 En 2005, les Forces canadiennes avaient prévu faire l’acquisition d’équipement pour se préparer aux opérations qu’elles devraient mener dans la région de Kandahar à compter de mars 2006. Depuis, de nombreux autres projets d’achat relatifs à un vaste éventail d’équipements ont été mis en branle. Parmi ces achats, on compte de nouveaux véhicules protégés, un système de protection amélioré pour les véhicules existants, des hélicoptères, des véhicules aériens sans pilote et d’autres dispositifs visant à améliorer la sécurité des militaires et à réduire la menace liée aux DEC.

5.6 La gravité de la menace liée aux DEC est telle qu’en 2008, lorsque la Chambre des communes a adopté une résolution favorisant le prolongement de la mission canadienne à Kandahar jusqu’en juillet 2011, elle y a rattaché plusieurs conditions, dont celle de faire l’achat d’hélicoptères de transport moyen et de véhicules aériens sans pilote pour mieux protéger les militaires canadiens contre les DEC.

Politiques et lignes directrices relatives à la gestion de projets

5.7 La Politique sur la gestion de projets du Conseil du Trésor oblige tous les ministères fédéraux à se doter de politiques, de lignes directrices et de pratiques internes claires en ce qui concerne les étapes d’identification, de planification, de définition, d’approbation et de mise en œuvre des projets. Les ministères doivent veiller à ce que les projets soient réalisés selon les principes reconnus relatifs à la gestion de projets, comme ceux énoncés dans la politique du Conseil du Trésor ainsi que dans le document A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK®, ou guide du référentiel des connaissances en gestion de projets) du Project Management Institute.

5.8 La Défense nationale a établi son propre cadre de gestion de projets, qui comprend le Guide d’approbation des projets. Ce document énonce la politique et les procédures entourant le processus d’approbation de projets, d’activités et d’initiatives qui requièrent un financement — y compris l’achat d’équipement militaire. Le Guide sert principalement à décrire les processus internes de prise de décision qu’il faut respecter ainsi que les pratiques de gestion de projets à utiliser pour réaliser les projets en fonction des ressources approuvées.

Rôles et responsabilités en matière d’achat d’équipement

5.9 Les grands projets d’achat d’équipement militaire touchent plusieurs ministères. La pièce 5.1 décrit le rôle de chacun des intervenants.

Pièce 5.1 — Les rôles et responsabilités des organisations fédérales dans l’achat d’équipement pour la Défense nationale

Organisation Rôles et responsabilités

Cabinet

Forum des ministres pour la discussion et la prise de décision. Peut fournir l’approbation de principe relative aux politiques liées aux grands projets de l’État.

Bureau du Conseil privé

Formule des conseils et des recommandations à l’intention du Cabinet.

Aide les ministères à rédiger leurs propositions au Cabinet.

Conseil du Trésor

À titre de comité statutaire du Cabinet, approuve les politiques liées à des domaines comme la gestion de projets et la passation de contrats.

Détermine les projets qui méritent le statut de « grand projet de l’État ».

Approuve les projets susceptibles de dépasser la limite du pouvoir de dépenser des ministères, permet aux ministères de passer des contrats et pourrait accorder certaines exemptions par rapport aux politiques du Conseil du Trésor.

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

À titre d’organe administratif du Conseil du Trésor, élabore des politiques et des directives destinées au gouvernement fédéral et liées à des domaines comme la gestion de projets et la passation de contrats.

Aide les ministères à préparer leurs présentations au Conseil du Trésor.

Analyse et remet en question les présentations des ministères.

Formule des recommandations et des conseils à l’intention du Conseil du Trésor quant aux propositions de projets.

Défense nationale

Assure le lancement et la gestion des projets d’achats.

Définit ses besoins.

Analyse et recommande différentes options.

Propose une stratégie d’achats.

Prépare les énoncés de travail ainsi que les plans d’évaluation de soumission technique.

Se charge de l’assurance de la qualité, de la réception des biens et de l’autorisation des paiements.

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Gère le processus de passation de contrats.

Effectue les analyses de marché.

Élabore les stratégies d’achat finales.

Prépare les documents de soumission et gère le processus d’appel d’offres.

Accorde les contrats.

Industrie Canada

Administre la Politique des retombées industrielles et régionales, qui fournit un cadre pour établir un lien entre les marchés de défense du gouvernement fédéral et le développement industriel et régional au Canada. La politique vise à s’assurer que les objectifs socioéconomiques sont pris en compte lorsqu’une acquisition majeure en défense est effectuée.

Source : Adapté de différents documents du gouvernement du Canada
Objet de la vérification

5.10 La vérification visait à déterminer si la Défense nationale était en mesure de démontrer que les quatre types de véhicules militaires acquis pour utilisation en Afghanistan avaient répondu aux objectifs opérationnels et que l’achat avait été fait dans un délai adéquat. Nous avons également vérifié si les processus de passation de contrats utilisés par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et la Défense nationale étaient conformes aux lois et aux règlements du gouvernement fédéral — de même qu’aux politiques du Conseil du Trésor — et s’ils étaient menés avec la rapidité requise par ces achats.

5.11 Dans le cadre de cette vérification, nous avons admis que les Forces canadiennes en Afghanistan étaient exposées à des dangers, dont les DEC et d’autres types de menaces. Nous comprenons que les achats ayant fait l’objet de notre vérification ont dû être effectués le plus rapidement possible afin de mener certaines opérations et d’améliorer la protection des militaires canadiens en Afghanistan. Nous avons pris ces éléments en considération dans l’évaluation de nos constatations.

5.12 La vérification s’est limitée à quatre projets d’une valeur de plus de 100 millions de dollars chacun visant l’achat de véhicules militaires. Pour les raisons indiquées plus haut, la Défense nationale a jugé chacun de ces projets urgent. La pièce 5.2 montre les quatre véhicules dont il est question. Les retombées industrielles et régionales n’ont pas été examinées dans le cadre de cette vérification.

Pièce 5.2 — La vérification a porté sur l’achat de quatre types de véhicules

Véhicule de patrouille blindé (RG-31)

Photo d’un véhicule de patrouille blindé
Convoi de véhicules RG-31 en Afghanistan

Date d’approbation du projet : octobre 2005

Coût approuvé : 175 millions de dollars

Cet achat visait à fournir aux Forces canadiennes un véhicule de patrouille mieux protégé lorsqu’elles ont commencé les opérations dans la région de Kandahar, en février 2006. À cette époque, l’achat de ce véhicule constituait la priorité absolue des Forces canadiennes.

L’une des raisons invoquées par la Défense nationale pour le lancement du projet était la nécessité de remplacer le véhicule G-Wagon — un petit véhicule de patrouille qui n’offrait pas suffisamment de protection aux militaires en Afghanistan. Le Ministère souhaitait également remplacer le véhicule Bison, un véhicule de plus grande taille servant au transport du personnel.

Le véhicule RG-31 est également muni d’un système d’armes télécommandé (SAT). Ce dispositif permet à un opérateur se trouvant à l’intérieur du véhicule de commander les armes (à l’aide d’un écran et d’une manette) tout en demeurant à l’abri.

Le Ministère a fait l’achat de 75 véhicules RG-31 dans le cadre d’un contrat conclu avec General Dynamics Land Systems Canada. Les véhicules achetés ont été utilisés en Afghanistan ainsi que pour la formation au Canada.

Véhicule blindé léger muni d’un système d’armes télécommandé (VBL SAT)

Photo d’un véhicule blindé léger muni d’une Station d’armes télécommandé (VBL SAT)
VBL SAT

Dates d’approbation du projet : octobre 2006, mars 2007 et avril 2007

Coût approuvé : 118 millions de dollars

Cet achat visait à fournir aux Forces canadiennes une variante du véhicule blindé léger III (VBL III) qui permettrait d’offrir une meilleure protection contre les mines et les DEC. Le VBL SAT devait jouer le même rôle que le VBL de transport de section d’infanterie.

Deux des principales caractéristiques de ce nouveau véhicule consistent en un système d’armes télécommandé (SAT) ainsi qu’en une protection blindée sur mesure. Le SAT, qui remplace la tourelle dont étaient munis les VBL traditionnels, allège le véhicule de plusieurs milliers de livres, ce qui permet de renforcer le blindage de ce dernier. Au total, 33 des VBL SAT ont pu être assemblés à partir de châssis de VBL n’ayant jamais été utilisées.

Les contrats ont été accordés aux entreprises General Dynamics Land Systems Canada et Armatec, et les véhicules, actuellement en fabrication, devraient être livrés en 2009.

Véhicule de soutien blindé lourd (VSBL)

Photo d’un véhicule de soutien blindé lourd remorquant un char endommagé
Véhicule de soutien blindé lourd remorquant un char endommagé

Date d’approbation du projet : octobre 2006

Coût approuvé : 169 millions de dollars

Cet achat visait à remplacer le véhicule logistique lourd à roues utilisé en Afghanistan par un véhicule mieux protégé contre les dispositifs explosifs de circonstance (DEC). Il sert essentiellement à transporter du matériel et de l’équipement.

Au total, 95 véhicules de différents types et équipés de divers dispositifs ont été achetés dans le cadre d’un contrat accordé à l’entreprise DaimlerChrysler AG. Les véhicules sont actuellement utilisés dans le cadre d’opérations en Afghanistan ainsi que pour la formation au Canada. À titre de compensation pour les retards de livraison, le Canada recevra également deux véhicules supplémentaires.

Char Leopard 2

Photo d’un char Leopard 2
Char Leopard 2

Date d’approbation du projet : mars 2007

Coût approuvé : 650 millions de dollars

La première partie du projet consistait à louer 20 chars Leopard 2 ainsi que deux véhicules blindés spécialisés de l’Allemagne pour répondre à l’urgent besoin de remplacer les chars Leopard 1 ayant été déployés en Afghanistan.

La deuxième partie consistait à acheter 100 chars Leopard 2 incluant un certains nombre de véhicules blindés spécialisés provenant des Pays-Bas qui pourraient servir immédiatement aux fins de l’entraînement des militaires au Canada et constituer une capacité à plus long terme en matière de chars.

Au total, 20 chars ont été empruntés (et non loués, comme l’avait approuvé le gouvernement) de l’Allemagne. La plupart d’entre eux sont parvenus en Afghanistan vers la fin de l’année 2007.

La Défense nationale a fait l’achat de 100 chars, en plus d’acheter, en vertu d’une autorisation différente, 15 chars d’occasion dont les pièces détachées serviront à faire des réparations. Le projet est toujours en cours de réalisation.

Source : Ministère de la Défense nationale

5.13 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

Gestion de projets

Le cadre de gestion de projets de la Défense nationale est conforme aux politiques du Conseil du Trésor

5.14 Chacun des quatre projets d’achat ayant fait l’objet de notre vérification devait être géré conformément aux politiques et aux lignes directrices du Conseil du Trésor en matière de plans d’immobilisations, de projets et d’approvisionnement. Bien que les propositions relatives à ces achats aient clairement souligné la nature urgente des projets en question, aucune exemption aux politiques de gestion de projets du Conseil du Trésor n’a été demandée, ni octroyée.

5.15 Les politiques de gestion de projets du Conseil du Trésor prévoient que les ministères établissent des politiques, des lignes directrices et des pratiques internes saines. Conformément à ces directives, la Défense nationale a adopté les pratiques décrites dans le document A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK®, ou guide du référentiel des connaissances en gestion de projets) du Project Management Institute comme norme en matière de gestion de projets.

5.16 La Défense nationale a établi son Guide d’approbation des projets (le Guide) comme principale source en matière de politiques et de procédures liées au processus d’approbation des projets. Le Guide décrit en détails les documents de prise de décision au sujet des programmes qui doivent être rédigés par le personnel pour obtenir l’approbation d’un projet. Il fournit également certaines directives quant aux pratiques devant être employées pour gérer les projets.

5.17 Après avoir examiné le contenu du Guide par rapport aux exigences énoncées dans les politiques du Conseil du Trésor en matière de gestion de projets, nous avons constaté qu’il s’y conformait. Nous avons également constaté que le Guide ne prévoyait aucun processus distinct pour traiter les besoins opérationnels urgents (BOU) et qu’il n’existait aucun cadre particulier pour la gestion de ces derniers. Le Guide était, par conséquent, l’unique source de critères dont nous disposions pour la vérification de ces projets urgents. De ce fait, nous nous attendions à ce que le Ministère se soit conformé aux exigences énoncées dans le Guide pour chacun des projets que nous avons vérifié, ou à ce que les cadres supérieurs aient approuvé et consigné les cas où il y a eu dérogation.

5.18 En vertu du Guide, tout projet de la Défense nationale doit être géré en différentes phases ponctuées par certaines décisions clés prises au fil du processus. Le Guide indique qu’il est nécessaire de franchir de nombreuses étapes et de remplir un certain nombre de documents clés pour répondre aux exigences du Conseil du Trésor ainsi qu’aux besoins internes de la Défense nationale lors du processus de prise de décision. Tout projet de la Défense nationale débute par un énoncé clair ainsi que par une entente entre les cadres supérieurs relativement à l’insuffisance en capacités à laquelle il faut remédier. Lorsqu’on comprend clairement en quoi consiste cette insuffisance, il faut établir et analyser différentes options, pour ensuite prendre une décision éclairée. Le projet sera alors planifié en détails en fonction de la décision prise et il sera par la suite mis en œuvre.

La Défense nationale n’a pas respecté ses propres lignes directrices en matière d’approbation de projet relativement à ces achats

5.19 Comme il est souligné dans la pièce 5.3, nous avons constaté que, pour les quatre projets que nous avons vérifiés, la plupart des documents requis n’avaient pas été rédigés. Ceux qui avaient été rédigés comportaient des lacunes ou étaient en retard, ce qui fait qu’ils ont été à peu près inutiles pour gérer les projets ou pour démontrer que ces derniers étaient réalisés selon les exigences du Conseil du Trésor en matière de gestion de projets. La Défense nationale n’a pas consigné en dossier les raisons pour lesquelles les documents exigés n’avaient pas été préparés.

Pièce 5.3 — La Défense nationale n’a pas respecté la plupart des exigences que prévoit son Guide d’approbation des projets lorsqu’elle a effectué l’achat d’équipements liés à un besoin urgent

Document requis Objet Véhicule de patrouille blindé
(RG-31)
Véhicule de soutien blindé lourd
(VSBL)
Véhicule blindé léger
Système d’armes télécommandé (VBL SAT)
Char Leopard 2
Étape d’identification
Insuffisance en capacités Énoncé clair et faisant consensus quant à l’insuffisance en capacités à laquelle le projet doit remédier. Conforme à certaines des exigences du Guide Conforme aux exigences du Guide Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Conforme à certaines des exigences du Guide
Analyse élargie des options Document qui présente un grand nombre de solutions. Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Conforme aux exigences du Guide Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Conforme aux exigences du Guide
Approbation de l’étape d’identification Document d’approbation à l’interne pour entreprendre la planification. Fournit le coût total prévu pour le projet. S.O. Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Conforme aux exigences du Guide
Étape de l’analyse des options
Charte du projet Document de projet obligatoire à remplir le plus tôt possible. La charte définit le mandat selon lequel le projet sera organisé. Conforme à certaines des exigences du Guide Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Conforme à certaines des exigences du Guide Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes
Analyse des options Document qui présente une comparaison entre les différentes options, y compris les coûts associés. Conforme à certaines des exigences du Guide Conforme à certaines des exigences du Guide Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes
Profil de projet et analyse du risque Document qui décrit les risques associés à un projet ainsi que les stratégies de gestion permettant de les atténuer. Ce document doit être soumis au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avant de faire toute présentation. Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes
Approbation préliminaire du projet Document qui permet à un ministère d’obtenir une approbation de principe à l’interne quant à l’option privilégiée et au coût estimé, ainsi que de passer à l’étape suivante. S.O. S.O. S.O. Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes
Étape de définition
Énoncé du besoin opérationnel

Document qui énonce les caractéristiques grâce auxquelles le projet parviendra à remédier à l’insuffisance en capacités.

Conforme à certaines des exigences du Guide Conforme à certaines des exigences du Guide Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Conforme à certaines des exigences du Guide
Estimation de coût fondée Document qui présente une estimation du coût en tenant compte de tous les objectifs du projet et des résultats visés. Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Conforme à certaines des exigences du Guide Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes
Plan de gestion de projets Document dans lequel est définie la façon de réaliser, de contrôler, de vérifier et de clore le projet. Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes
Approbation définitive de projet Document par lequel on obtient l’approbation interne quant à l’option privilégiée et qui permet de passer à l’étape suivante. Conforme à certaines des exigences du Guide Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes
Étape de mise en œuvre
Certificat de capacité opérationnelle initiale

Document qui témoigne de l’atteinte du minimum d’éléments requis pour utiliser efficacement une capacité.

Conforme à certaines des exigences du Guide Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes S.O. Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes
Certificat de capacité opérationnelle totale Document qui témoigne de l’atteinte complète de la capacité pour utiliser efficacement le potentiel. Conforme aux exigences du Guide S.O. S.O. S.O.
Éléments enregistrés dans la Base de données des investissements pour les capacités. Base de données dans laquelle les renseignements clés doivent être enregistrés tout au long du projet. Conforme à certaines des exigences du Guide Conforme à certaines des exigences du Guide Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Conforme aux exigences du Guide

Conforme aux exigences du Guide Conforme aux exigences du Guide

Conforme à certaines des exigences du Guide Conforme à certaines des exigences du Guide

Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes Le document requis n’a pas été rédigé ou comportait de graves lacunes

S.O. — Ne s’applique pas ou n’est pas requis.

Source : La liste de documents requis ainsi que leur objet a été adaptée du Guide d’approbation des projets du ministère de la Défense nationale. Les évaluations ont été effectuées par le Bureau du vérificateur général du Canada.

5.20 Le problème auquel la Défense nationale s’est trouvée confrontée était attribuable au fait que le Guide a été conçu en fonction de projets réalisés progressivement, par étapes. Les quatre projets ayant fait l’objet de la vérification n’ont tout simplement pas été réalisés selon des étapes clairement définies. Au contraire, on constate que les différentes phases ont été réalisées toutes en même temps, ou se sont déroulées sur une période très brève. Les responsables nous ont affirmé que puisque la planification de ces projets avait été réalisée très rapidement, il leur a été impossible de rédiger tous les documents énoncés dans le Guide tout en exécutant les projets. L’absence d’un cadre propre au traitement des besoins opérationnels urgents (BOU) a obligé les responsables à décider eux-mêmes des documents qui devaient être rédigés.

5.21 Le Ministère a reconnu la nécessité de se pencher sur le cas des BOU et, en 2008, il a créé une politique à cet égard. Toutefois, la politique vise uniquement à établir qui, au sein de la Défense nationale, est chargé de déterminer les besoins. Elle ne propose aucun cadre propre à la gestion de projets liés à des BOU. Il serait important d’établir un tel cadre pour les raisons suivantes :

5.22 Recommandation. La Défense nationale, en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, devrait examiner son Guide d’approbation des projets afin de déterminer comment le Ministère pourrait gérer le processus entourant l’achat en temps voulu d’équipement pour lequel le besoin est urgent, tout en respectant les principes reconnus en matière de gestion de projets ainsi que les politiques du Conseil du Trésor.

Réponse de la Défense nationale. Recommandation acceptée. La Défense nationale examinera le Guide d’approbation des projets actuel en vue d’harmoniser les exigences de documentation en vigueur à l’égard des achats de plus d’un million de dollars avec le cadre d’approbation des projets énoncé dans le Guide. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada ainsi que d’autres intervenants seront consultés afin de parvenir à un juste équilibre entre l’urgence et les niveaux appropriés de documentation pour étayer les motifs qui ont mené à la prise de décisions. Le groupe de la Défense nationale responsable du matériel sera consulté pour veiller à ce que la coordination du Guide et du manuel de gestion des projets réponde aux exigences.

Passation des contrats

Les processus de passation des contrats que nous avons vérifiés étaient conformes aux politiques du gouvernement

5.23 L’achat d’équipement militaire doit s’effectuer en conformité avec toutes les lois et tous les règlements, de même qu’avec les politiques du Conseil du Trésor relatives aux achats du gouvernement. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) assure la mise à jour d’un document intitulé Manuel des approvisionnements, qui fournit des descriptions et des directives à ce sujet. Il contient les lois et les règlements pertinents, de même que toutes les politiques gouvernementales et ministérielles.

5.24 TPSGC constitue l’autorité responsable de la passation des contrats, bien que certains aspects du processus d’achat soient confiés à la Défense nationale. La façon dont les responsabilités sont divisées est décrite dans un protocole d’entente (PE) signé par les deux ministères et publié dans le Manuel des approvisionnements.

5.25 Il est essentiel d’agir en conformité avec les lois, la réglementation et les politiques en matière de passation des contrats. En effet, ces dernières ont été élaborées pour veiller à ce que les achats d’équipements répondent à de réels besoins et qu’ils offrent le meilleur rapport qualité-prix. Elles permettent également de favoriser le principe de concurrence (sauf sur obtention de certaines exemptions), de respecter le principe du traitement juste et équitable de tous les fournisseurs et d’assurer le maintien du mécanisme de reddition de compte et de l’intégrité tout au long du processus de passation des contrats. Bien que les politiques du gouvernement permettent d’avoir recours à un certain nombre de stratégies d’achats, le processus concurrentiel est considéré comme le meilleur moyen d’atteindre ces objectifs.

5.26 Notre vérification a porté sur l’achat du véhicule de patrouille blindé (RG-31) et du véhicule de soutien blindé lourd (VSBL), deux projets issus de processus concurrentiels, pour déterminer si TPSGC et la Défense nationale en avaient assuré la gestion conformément aux politiques applicables en matière de passation des contrats. Pour ce faire, nous avons examiné les dossiers d’achats de TPSGC ainsi que les dossiers de projets de la Défense nationale. Nous avons également convoqué en entrevue des responsables des ministères ainsi que certains représentants d’entreprises.

5.27 Dans l’ensemble, bien que nous ayons repéré quelques problèmes, les deux processus de passation des contrats entourant l’achat de ces véhicules ont été gérés en conformité avec les politiques applicables. Les processus ont également été menés dans les délais impartis.

Les rôles et responsabilités relativement à la passation des contrats pour le véhicule de patrouille blindé (RG-31) n’ont pas été respectés

5.28 Au cours de l’été 2005, afin de préparer le début des opérations dans la région de Kandahar prévues pour février 2006, la Défense nationale a dressé une liste d’équipements essentiels qu’elle devait acheter. Le plus important d’entre eux était un véhicule de patrouille blindé (RG-31) que l’on pourrait utiliser en contexte d’opération et qui permettrait de protéger les militaires contre les dispositifs explosifs de circonstance (DEC) et les mines terrestres. Une analyse effectuée par les Forces canadiennes a montré que sans ce véhicule, les militaires canadiens seraient exposés à un risque extrême et les Forces canadiennes devraient modifier la portée de leurs opérations.

5.29 En août 2005, la Défense nationale a commencé à communiquer avec certaines entreprises afin d’obtenir des spécifications techniques et de connaître les prix ainsi que les délais de livraison relativement aux différents véhicules sur le marché. Nous avons constaté que la Défense nationale a indiqué à l’un des fournisseurs potentiels ayant répondu à l’enquête que le produit qu’il offrait ne répondait pas à ses besoins. Le fournisseur a rétorqué que si la Défense nationale avait énoncé ses besoins clairement, il n’aurait pas dépensé temps et efforts pour lui fournir de l’information sur son produit.

5.30 Selon le PE entre la Défense nationale et TPSGC (décrit au paragraphe 5.24), ce type d’enquête ne fait pas partie des responsabilités de la Défense nationale. Le Ministère a communiqué avec TPSGC au milieu du mois d’août mais a tout de même poursuivi son enquête.

5.31 Au début de septembre 2005, la Défense nationale a décidé qu’elle souhaitait attribuer à un fournisseur unique un contrat pour l’achat de 50 véhicules RG-31. Le Ministère croyait que ces véhicules étaient adaptés à ses besoins et que, selon les renseignements qu’il avait recueillis, une seule entreprise était en mesure de répondre aux exigences techniques qu’il jugeait essentielles et de livrer la marchandise rapidement.

5.32 Les documents ministériels indiquent qu’en septembre 2005, le fournisseur du RG-31 a avisé la Défense nationale qu’il avait réservé une place en prévision de la commande canadienne et que les premiers véhicules pourraient être livrés en mars 2006 mais que, pour ce faire, les deux parties devaient signer le contrat avant la fin d’octobre 2005. Selon les mêmes documents, le fournisseur aurait mentionné au Ministère que, après cette date, il serait peut-être impossible d’obtenir le RG-31 dans les délais souhaités, à cause des commandes venant d’autres forces militaires. La Défense nationale a transmis cette information à TPSGC. Elle lui a également fait savoir que, pour cet achat, elle préférerait attribuer le contrat à un fournisseur unique. TPSGC était d’avis qu’un processus concurrentiel permettrait à la Défense nationale de répondre à ce besoin urgent, mais a toutefois voulu connaître les raisons de cette demande d’exception. En vertu des règlements de passation des contrats du gouvernement fédéral, il est nécessaire de demander des soumissions concurrentielles avant de passer un contrat, à moins que le projet ne satisfasse à l’un des critères d’exemption décrits dans les règlements (voir la pièce 5.4). Bien que la Défense nationale craigne qu’un processus concurrentiel lui fasse rater l’occasion d’acheter un véhicule adéquat pouvant lui être livré dès mars 2006, soit au début des opérations à Kandahar, elle n’a pas fourni la justification pour l’attribution du contrat à un fournisseur unique.

Pièce 5.4 — Raisons générales justifiant une exemption du processus concurrentiel

Avant la passation de tout contrat, l’autorité contractante doit lancer un appel d’offres. Elle peut toutefois accorder le contrat à un fournisseur unique, sans passer par le processus d’appel d’offres, si l’un des critères suivants s’applique :

Source : Règlement sur les marchés de l’État

5.33 Avant de déterminer la stratégie à privilégier pour la passation des contrats, TPSGC devait évaluer le milieu concurrentiel relatif aux véhicules de patrouille blindés. Il ne pouvait se fier aux résultats de l’enquête non officielle sur les prix et la disponibilité de la Défense nationale, c’est pourquoi il a invité les différents fournisseurs à répondre à sa propre demande de prix et de disponibilité. Entre autres choses, TPSGC a demandé aux fournisseurs s’ils étaient en mesure de livrer les 25 premiers véhicules dans les sept mois suivant la commande — ce qui, d’après nos calculs, nous aurait mené à mai 2006, au plus tôt. Selon cette évaluation, TPSGC a constaté, d’une part, que trois entreprises étaient capables de répondre aux exigences techniques énoncées par la Défense nationale et que, d’autre part, il existait un milieu concurrentiel. La capacité des fournisseurs à livrer des véhicules dans les sept mois suivant la commande n’a cependant pas été prise en compte à ce stade. Notre examen des documents de TPSGC nous a permis de constater qu’un seul de ces fournisseurs a démontré qu’il était en mesure de respecter les délais de livraison exigés. À notre avis, à cause de l’urgence avec laquelle cet achat devait être effectué, il aurait fallu tenir compte de la capacité des fournisseurs à livrer les véhicules en Afghanistan dès ce stade.

5.34 Au début d’octobre 2005, le gouvernement a accordé à TPSGC l’autorisation préalable de passer le contrat relatif à l’achat des 50 véhicules de patrouille blindés. Cette autorisation ne précisait cependant pas si le contrat devait être passé selon un processus concurrentiel ou attribué à un fournisseur unique.

5.35 Les trois entreprises que l’évaluation de TPSGC avait révélé aptes à répondre aux exigences techniques énoncées dans la demande de prix et de disponibilité ont été invitées à soumissionner. TPSGC a établi un échéancier serré d’achat concurrentiel qui prévoyait que le contrat avec le soumissionnaire choisi serait passé à la fin d’octobre 2005. En cela, TPSGC respectait l’objectif de la Défense nationale qui consistait à passer une commande de véhicules de patrouille blindés avant la fin d’octobre 2005 pour ne pas manquer l’occasion d’acheter le véhicule RG-31, si on le jugeait plus adéquat.

5.36 En raison des délais serrés, TPSGC n’a pas été en mesure de rédiger un bon nombre des documents requis avant de lancer la demande de propositions (DP). TPSGC a avisé les soumissionnaires que ces documents seraient fournis de façon progressive et en a terminé la rédaction au cours de la période des soumissions. En fait, certaines modifications y étaient encore apportées quelques jours avant la fin du dépôt des soumissions, selon les nouveaux renseignements que la Défense nationale transmettait à TPSGC. En temps normal, ces documents sont finalisés avant le début du concours. Cela n’a pas été sans conséquence. En effet, la pondération relative aux exigences n’a été communiquée aux entreprises qu’au milieu du processus d’appel d’offres. De ce fait, ce n’est qu’à ce moment que les entreprises ont appris que celles d’entre elles qui seraient aptes à commencer la livraison du matériel en février 2006 seraient privilégiées. Les deux entreprises n’ayant pas répondu à l’appel d’offres ont exprimé un certain mécontentement par rapport aux changements survenus en cours de processus, même si l’une d’elles ne l’a fait qu’au dernier jour du processus. En outre, l’un des fournisseurs potentiels a indiqué que, puisque la pondération privilégiait la capacité de livrer la marchandise tôt, il ne serait pas en mesure de participer au concours. À la lecture de la demande de prix et de disponibilité de TPSGC, le fournisseur avait conclu que la livraison des véhicules ne devait s’effectuer que sept mois après la passation de la commande, ce que la pondération venait contredire.

5.37 À la fin du processus d’appel d’offres, seul le fournisseur du véhicule RG-31 a présenté une soumission. Toutefois, TPSGC et la Défense nationale ont jugé celle-ci non conforme. En vertu des politiques de TPSGC, si aucune des soumissions n’est conforme, le concours doit être annulé et on doit lancer un nouvel appel d’offres.

5.38 TPSGC a annulé le processus concurrentiel, mais n’a pas jugé bon de lancer un nouvel appel d’offres car, selon ses documents, cela aurait occasionné un délai inacceptable qui aurait pu compromettre le succès de la mission et la sécurité des militaires. TPSGC et la Défense nationale ont entrepris un processus de clarification avec l’unique soumissionnaire, au terme duquel ils ont conclu que la proposition répondait à toutes leurs exigences. Par conséquent, TPSGC a décidé de signer le contrat aux termes du Règlement sur les marchés de l’État qui prévoit que si le besoin est « de nature si urgente que tout délai irait à l’encontre de l’intérêt public » (voir la pièce 5.4), il est permis d’accorder le contrat à un fournisseur unique. Le contrat a donc été signé le 31 octobre 2005.

5.39 Le processus privilégié s’est avéré efficace pour fournir à la Défense nationale le véhicule dont elle avait besoin, de façon rapide. Toutefois, une perte de temps s’est produite au début du processus, lorsque la Défense nationale a omis de solliciter la participation de TPSGC, qui a ensuite dû distribuer sa propre demande de prix et de disponibilité. Bien que TPSGC ait favorisé la concurrence tout au long du processus d’achat, ce dernier s’est soldé par le recours à une exemption au Règlement sur les marchés de l’État.

5.40 Recommandation. Dans le cas de besoins opérationnels urgents, la Défense nationale devrait faire appel à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada au début du processus, conformément aux rôles et responsabilités convenus, de manière à ce qu’il soit possible de mettre en œuvre des stratégies d’achat propres à répondre aux objectifs opérationnels.

Réponse de la Défense nationale. Recommandation acceptée. Les leçons tirées à l’égard des acquisitions récentes et les possibilités d’améliorer le processus et d’apporter d’autres améliorations sont étudiées de façon assez approfondie dans le cadre de plusieurs examens gouvernementaux des achats de matériel de défense. Ces examens portent aussi sur les mesures visant à resserrer la collaboration déjà étroite entre la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). À cet égard, les responsabilités législatives de chaque ministère sont respectées.

En outre, la Direction générale des approvisionnements de TPSGC est maintenant membre de plein droit de plusieurs organismes permanents et spéciaux de la Défense nationale qui supervisent la planification des futures acquisitions, tant urgentes que courantes.

L’information transmise aux hauts fonctionnaires quant à la passation du contrat relatif à l’achat du véhicule de soutien blindé lourd était incomplète

5.41 En octobre 2006, en vertu d’une stratégie d’achat concurrentielle, le gouvernement a accordé au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada l’autorisation préalable de passer un contrat relatif à l’achat de 82 véhicules de soutien blindé lourds (VSBL) de différents types, à l’obtention des services de soutien connexes ainsi qu’à l’option d’acheter des véhicules et de l’équipement supplémentaires. La valeur totale de l’autorisation préalable était de 169 millions de dollars. Le contrat a été signé environ six mois plus tard, soit le 30 mars 2007.

5.42 TPSGC a publié un avis annonçant que le gouvernement du Canada cherchait à acquérir un véhicule de soutien blindé lourd et que les entreprises pouvaient obtenir un exemplaire de la demande de prix et de disponibilité. Les demandes auxquelles ont répondu les entreprises intéressées ont aidé la Défense nationale à établir ses exigences, en plus de faciliter la mise au point et la publication d’une demande d’expression d’intérêt et de qualification (DEIQ) de la part de TPSGC. Selon la stratégie d’achat énoncée dans la demande qu’avait faite TPSGC au gouvernement pour obtenir l’autorisation préalable de passer un contrat, seuls les fournisseurs s’étant préqualifiés à l’aide de la DEIQ devaient recevoir une demande de proposition (DP) officielle. TPSGC nous a indiqué que la DEIQ visait à sélectionner les fournisseurs potentiels en fonction d’un ensemble d’exigences générales essentielles en 63 points en matière de protection et de rendement, tandis que la DP tiendrait compte de toutes les exigences. Toutefois, aucune des entreprises n’a pu démontrer qu’elle était en mesure de satisfaire aux exigences énoncées dans la DEIQ. Dès lors, il s’est avéré impossible de respecter le plan d’achat initial. Il s’agissait d’une situation très délicate puisque TPSGC se voyait dans l’impossibilité d’effectuer l’achat de véhicules pour lesquels la Défense nationale affirmait avoir un urgent besoin pour protéger ses troupes en Afghanistan contre les DEC. En vertu du Manuel des approvisionnements de TPSGC, lorsque survient un important changement dans la stratégie d’achat, le plan d’approvisionnement devrait être revu et approuvé au niveau du sous-ministre adjoint (SMA). À notre avis, le plan aurait dû faire l’objet d’une révision à ce stade. Toutefois, TPSGC soutient que le résultat de la DEIQ n’occasionnait pas de changement à la stratégie d’achat concurrentielle approuvée par le gouvernement puisque le processus concurrentiel était toujours en cours et que, par conséquent, il n’était pas nécessaire d’obtenir l’approbation d’un plan d’achat revu au niveau du SMA.

5.43 Des responsables de TPSGC et de la Défense nationale ont plutôt choisi de rendre visite à tous les fournisseurs ayant répondu à la DEIQ, ainsi qu’à certains autres qui ne l’avaient pas fait. Les visites avaient entre autres pour but de réévaluer les exigences liées aux véhicules selon ce que les entreprises étaient en mesure de fournir. Les exigences essentielles énoncées dans la DEIQ ont alors été modifiées, et 172 en tout ont été énoncées dans la DP. La Défense nationale nous a indiqué que les changements apportés aux exigences essentielles étaient partiellement fondés sur l’information recueillie durant les visites aux entreprises, et qu’il s’agissait d’exigences auxquelles le Ministère estimait qu’il était possible de répondre. Toutefois, il nous a été impossible de déterminer quels changements avaient été apportés à la suite de ces visites parce que la Défense nationale n’a rédigé aucun rapport détaillé à ce sujet. TPSGC a présenté une DP à six entreprises. Bien que trois d’entre elles aient ensuite soumis une proposition complète, une seule est parvenue à répondre à toutes les exigences. Selon l’évaluation des documents qu’a effectuée TPSGC, les deux autres soumissionnaires n’ont pas fait la preuve qu’ils étaient en mesure de répondre à un nombre important d’exigences essentielles.

5.44 La note de service visant à demander au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada d’autoriser la passation du contrat avec l’entreprise ayant remporté le concours comportait, entre autres, les faits saillants du processus d’attribution du contrat. Il y était clairement indiqué que « le contrat est attribué en conformité avec la stratégie énoncée dans la présentation » ayant été approuvée par le gouvernement. À notre avis, plutôt que de stipuler que le contrat avait été accordé en conformité avec la stratégie d’achat, la note de service aurait dû indiquer au ministre qu’il avait été nécessaire de s’éloigner considérablement de la stratégie initiale car aucune entreprise ne s’était qualifiée à l’étape de la DEIQ. TPSGC a admis qu’il aurait été préférable de fournir plus de détails dans la note de service, bien qu’il ait le sentiment d’avoir respecté les grandes lignes de la stratégie d’achat, qui consistait en un processus d’achat concurrentiel.

5.45 En outre, le gouvernement avait demandé à TPSGC de présenter un rapport au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada après l’attribution du contrat. Ce rapport devait contenir des renseignements comprenant la confirmation que l’achat s’était déroulé conformément à la stratégie d’achat énoncée dans les documents du gouvernement. Nous avons constaté que TPSGC avait omis d’indiquer clairement si l’achat avait été effectué en conformité avec la stratégie d’achat et avait négligé de dire que cette stratégie avait été modifiée parce qu’aucune entreprise n’avait pu répondre aux exigences énoncées dans la DEIQ. À notre avis, TPSGC aurait dû divulguer cette information. Toutefois, il a admis que le rapport aurait pu contenir davantage de détails.

5.46 Nous avons également constaté certains problèmes quant à la façon dont ces contrats ont été gérés. Par exemple, la Défense nationale a accepté qu’on lui livre un camion, alors que le contrat initial ne comportait aucune indication à cet égard. Cela va à l’encontre de la politique du gouvernement en matière de passation des contrats et n’aurait pas dû se produire à moins qu’une modification écrite n’ait été apportée au contrat. Nous avons également constaté que la Défense nationale avait payé deux fois pour le même véhicule et qu’il lui a fallu deux mois avant de se rendre compte de l’erreur, soit après que le fournisseur l’en ait avertie. La Défense nationale nous a indiqué que le montant payé en trop lui avait été crédité sur le compte de ce fournisseur.

TPSGC et la Défense nationale ont collaboré pour répondre à des besoins urgents

5.47 Nous nous attendions à ce que la Défense nationale et TPSGC travaillent de concert pour assurer l’efficacité de la passation des contrats, étant donné qu’ils sont tous deux responsables du processus d’achats. Nous avons constaté que TPSGC et la Défense nationale avaient mis sur pied des équipes conjointes chargées de gérer le processus de passation des contrats. Les documents présentés au gouvernement ont été rédigés de façon conjointe. Notre examen des dossiers nous a permis de constater que les deux ministères ont travaillé ensemble et de façon rapide pour résoudre les problèmes qui survenaient lorsque les processus d’achats ne se déroulaient pas selon la stratégie convenue. Ils ont collaboré pour veiller à ce que TPSGC, qui accuse déjà un manque de personnel, respecte les priorités de la Défense nationale dans l’affectation des tâches. Nous croyons que les deux ministères pourraient tirer certaines leçons positives de la façon dont ils ont collaboré et appliquer ces principes au processus normal de passation des contrats.

5.48 Recommandation. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et la Défense nationale devraient examiner les leçons retenues du processus de passation des contrats pour les besoins opérationnels urgents afin d’accélérer le processus d’achat courant.

Réponse de la Défense nationale. Recommandation acceptée. La Défense nationale continue de travailler avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et d’autres partenaires clés pour développer une approche pangouvernementale afin d’améliorer et d’accélérer les achats militaires. Les leçons tirées de récents projets liés à des besoins opérationnels urgents sont évaluées et contribuent aux efforts en cours. En particulier, la Défense nationale collabore avec TPSGC pour développer un modèle complet de processus d’approvisionnement militaire qui aidera à optimiser le processus dans le cas des acquisitions militaires courantes et urgentes. À cette fin, la Défense nationale a pratiquement terminé l’élaboration initiale de ses processus internes actuels et prévoit parachever son modèle complet d’ici le 31 mars 2010.

Réponse de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Recommandation acceptée. Les observations de ce chapitre qui portent sur la mise en œuvre de stratégies visant à accélérer l’acquisition et la livraison des véhicules militaires dont on a un besoin urgent, selon les politiques et les objectifs du gouvernement en matière de passation de contrats, reflètent le succès des initiatives relatives aux acquisitions d’ordre militaire de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

TPSGC tiendra des exercices de leçons apprises pour étudier les activités d’approvisionnement dans le cadre de l’acquisition urgente des quatre types de véhicules militaires utilisés en Afghanistan, et qui ont été examinées au cours de cette vérification. Les exercices de leçons apprises mettront l’accent sur les étapes, les activités, les mesures et les processus qui ont permis d’acquérir ces véhicules rapidement et en temps opportun.

Les exercices de leçons apprises seront terminés d’ici la fin du mois d’octobre 2009 et, s’il y a lieu, les pratiques efficaces qui ont été déterminées pendant les exercices pourraient être mises en œuvre dans le cadre de l’initiative actuelle du Ministère, qui vise à améliorer l’efficacité des acquisitions d’ordre militaire importantes ou tout autre type d’acquisition du gouvernement du Canada.

Réponse aux besoins opérationnels

5.49 Nous avons cherché à déterminer si la Défense nationale pouvait démontrer que les quatre types de véhicules ayant fait l’objet de notre vérification :

Le véhicule de patrouille blindé (RG-31) répond aux besoins opérationnels

5.50 La Défense nationale souhaitait acheter le véhicule de patrouille blindé (RG-31) pour deux raisons principales, soit :

5.51 Selon les évaluations de la Défense nationale, le véhicule acheté (le RG-31), qui peut résister aux mines, contribue à sauver des vies. Dans les premiers temps suivant son déploiement en Afghanistan, le véhicule présentait certains problèmes mécaniques. De plus, une pénurie de pièces de rechange nuisait à son efficacité. Nous avons constaté que ces problèmes avaient été résolus. En février 2008, le Chef d’état-major de l’Armée de terre a affirmé que la capacité opérationnelle totale relative à ce projet avait été atteinte, à l’exception de certains équipements connexes qui n’avaient pas encore été achetés.

5.52 En temps normal, l’équipement est testé avant d’être utilisé dans le cadre d’une mission. Toutefois, en raison de l’urgence du besoin, les véhicules RG-31 ont été livrés directement en Afghanistan sans avoir été soumis aux essais habituels. Les membres du personnel en mission ont rapidement constaté plusieurs lacunes sur les plans de la sécurité et du rendement, que le Ministère a su corriger.

5.53 Nous avons également constaté que l’achat initial de 50 véhicules RG-31 s’est avéré insuffisant pour les opérations devant être exécutées. En comparant le nombre de véhicules RG-31 achetés par la Défense nationale à l’analyse militaire détaillée du nombre de véhicules requis — y compris ceux destinés à la formation — nous avons constaté que trop peu de véhicules avaient été achetés. Nous n’avons pas pu trouver la raison de cet écart dans aucun document relatif à la prise de décisions du Ministère. On nous a toutefois expliqué que la situation était attribuable à un manque de fonds.

5.54 Le contrat prévoyait une option relative à l’achat de 25 véhicules supplémentaires, conformément au nombre de pertes éventuelles estimées par la Défense nationale. En mai 2006, le Ministère a choisi d’exercer cette option, et les véhicules ainsi obtenus ont été mis en opération immédiatement. Cependant, le nombre total de véhicules était toujours inférieur à celui qui était requis dans l’analyse militaire. De plus, les véhicules RG-31 perdus ne sont pas remplacés.

5.55 Nous avons constaté que les véhicules RG-31 ont été livrés en Afghanistan avant la date indiquée dans les documents du Ministère à l’intention du gouvernement. Même si l’achat a été effectué rapidement, il s’est avéré impossible de livrer la totalité du matériel à Kandahar avant le début des opérations en mars 2006. Par conséquent, la Défense nationale a examiné différentes options à court terme, dont celle d’emprunter des véhicules RG-31 aux alliés du Canada. La Défense nationale a décidé de continuer à utiliser les véhicules G-Wagon munis d’une protection blindée supplémentaire comme solution intérimaire.

5.56 Bien que le véhicule RG-31 ait connu certains problèmes, la Défense nationale a conclu qu’il a répondu aux besoins opérationnels initiaux de la mission.

Le véhicule de soutien blindé lourd répond aux besoins opérationnels

5.57 Le véhicule de soutien blindé lourd (VSBL) a permis au Ministère de parvenir à atteindre son objectif, qui consistait à remplacer le véhicule logistique lourd à roues. Dans un rapport interne, le commandant de la Force opérationnelle en Afghanistan a indiqué que le VSBL avait reçu un accueil favorable. Notre analyse des données a permis de constater que ce véhicule jouissait d’un taux de fonctionnement supérieur à celui du véhicule qu’il a remplacé.

5.58 Nous avons constaté que, dans le cadre du Projet de véhicule de soutien blindé lourd, les véhicules avaient été livrés en Afghanistan avec environ six mois de retard par rapport à la date convenue. Ce retard est attribuable à un certain nombre de facteurs. D’abord, le contrat a été signé deux mois plus tard que ce qui avait été convenu parce que la stratégie d’achat a pris plus de temps que ce qui avait été prévu. Ensuite, le calendrier de livraison indiqué dans le contrat ne correspondait pas au calendrier prévu à l’origine. Enfin, la fabrication a accusé un retard lorsque le sous-traitant chargé de fournir la cabine blindée du camion a connu une pénurie d’acier. Afin d’indemniser la Défense nationale pour le retard de livraison, le fournisseur lui offrira deux véhicules supplémentaires. Notre vérification n’a relevé aucune conséquence grave sur les opérations attribuable à ce retard.

5.59 Les Forces canadiennes nous ont indiqué que le projet de véhicule de soutien blindé lourd avait atteint son objectif global, qui consistait à remplacer presque tous les véhicules logistiques lourds à roues utilisés à l’extérieur de la zone de protection des bases militaires en Afghanistan.

5.60 Afin d’aider à satisfaire au besoin persistant de transporter les troupes d’Afghanistan à l’aide d’un véhicule blindé, la Défense nationale a fait l’acquisition de modules destinés au transport de passagers, même s’il ne s’agissait pas là d’une insuffisance en capacités à laquelle le projet de véhicule de soutien blindé lourd était sensé remédier. Ces modules ont été demandés un mois après la passation du contrat initial, en vertu de l’une des options prévues au contrat. Toutefois, la disponibilité des modules de transport de passagers s’est avérée limitée peu après leur livraison en raison de problèmes de fonctionnement. Le Ministère nous a indiqué que ces problèmes étaient maintenant résolus.

5.61 Le problème du transport des militaires d’un endroit à l’autre n’était pas nouveau. Le Ministère avait demandé l’approbation du gouvernement à trois reprises dans le but de trouver une solution. Ce problème aurait dû être résolu dans le cadre du projet de véhicule de patrouille blindé (RG-31). Selon un document de la Défense nationale adressé au gouvernement, le problème devait également être résolu dans le cadre du projet d’achat du véhicule blindé léger muni d’un système d’armes télécommandé (VBL SAT) plutôt que dans celui du véhicule de soutien blindé lourd, qui a finalement hérité de modules de transport de passagers. Enfin, l’Armée de terre prévoit maintenant utiliser les véhicules achetés dans le cadre d’un autre projet pour assurer le transport des troupes. En fait, aucun des projets examinés dans la présente vérification ne parvient à remédier totalement à cette insuffisance en capacités de la façon prévue.

Le Projet de remplacement des chars n’a pas permis de répondre à tous les besoins les plus urgents

5.62 Le Projet de remplacement des chars comprend deux parties. La première partie, qui était la plus urgente, consistait à emprunter vingt chars Leopard 2 et deux véhicules blindés spécialisés de l’Allemagne pour remplacer tous les vieux chars Leopard 1 qu’utilisaient les Forces canadiennes en Afghanistan. La deuxième partie visait, quant à elle, à équiper l’Armée de terre d’une flotte pouvant comprendre jusqu’à 82 chars de combat Leopard 2 et 18 véhicules blindés spécialisés. Le Leopard 2 est un char moderne qui fournit aux Forces canadiennes en Afghanistan un haut niveau de protection contre les mines terrestres et les dispositifs explosifs de circonstance (DEC). Il est également doté d’une puissante capacité de tir direct.

5.63 Selon les évaluations du Ministère, les chars Leopard 2 empruntés ont été déployés en Afghanistan et permettent de sauver des vies. Toutefois, nous avons constaté que ces derniers n’ont pas remplacé tous les vieux chars Leopard 1 en Afghanistan parce qu’il s’est avéré impossible de les équiper des charrues de déminage, des pelles de bulldozer et des rouleaux de déminage du Ministère. Ces accessoires sont essentiels pour surmonter les obstacles et atténuer la menace que posent les DEC. Par conséquent, plusieurs chars Leopard 1 sont toujours utilisés dans le cadre de la mission.

5.64 Au début de 2008, le Ministère a entrepris de trouver une façon d’installer des rouleaux de déminage sur les chars Leopard 2 empruntés. On nous a indiqué que ces travaux se poursuivent toujours.

5.65 Notre vérification nous a permis de constater que peu après son déploiement, une partie de la nouvelle flotte de chars s’est avérée inutilisable en raison d’un problème technique et qu’à cela s’est ajoutée une pénurie de pièces. Bien qu’il s’agisse normalement d’une solution de dernier recours, la Force opérationnelle en Afghanistan a commencé presque immédiatement à effectuer les réparations nécessaires à l’aide de pièces provenant de chars qui se trouvaient en Afghanistan ainsi que d’autres chars que la Défense nationale avait achetés pour assurer l’entraînement des militaires au Canada. Malgré ces difficultés, le Commandement de la Force expéditionnaire du Canada nous a affirmé être satisfait du taux de fonctionnement de ces chars.

5.66 L’objectif énoncé du Projet de remplacement des chars était de pouvoir utiliser tous les chars empruntés en Afghanistan avant la fin de juillet 2007. Nous avons constaté que la Défense nationale avait été incapable d’atteindre cet objectif et que les quatre premiers chars ainsi que deux des véhicules blindés spécialisés ne sont parvenus en Afghanistan qu’à la fin d’août 2007. Il a fallu attendre la mi-octobre 2007 pour que le Commandement de la Force expéditionnaire du Canada juge que tout était en place et prêt à être utilisé. La plupart des chars qui n’avaient pas encore été livrés sont devenus disponibles pour la mission en Afghanistan avant la fin de décembre 2007. Le Commandement de la Force expéditionnaire du Canada nous a indiqué que, en dépit du fait de ne pas avoir pu disposer des chars dès juillet 2007, même si ces derniers devaient répondre à un besoin considéré urgent, aucune conséquence fâcheuse sur les opérations n’a été constatée. Cela s’explique parce que, notamment, il avait été possible d’exécuter les opérations à l’aide des anciens chars Leopard 1.

5.67 Bien qu’il y ait eu certains dérapages dans ce projet, les hauts fonctionnaires ont reconnu depuis le début que les échéanciers étaient serrés et que tous les intervenants avaient accompli une somme de travail extraordinaire en très peu de temps.

5.68 L’une des raisons invoquées par la Défense nationale pour justifier son offre d’achat de 100 chars Leopard 2 aux Pays-Bas était que cette entente lui permettrait d’obtenir immédiatement 20 de ces chars pour l’entraînement de militaires au Canada. En effet, les chars achetés étaient similaires aux chars empruntés qui étaient utilisés en Afghanistan. Toutefois, les chars destinés à l’entraînement demeureront en Europe et seront donnés à l’Allemagne en échange des chars qu’on lui avait empruntés, et qui auraient autrement été retirés de l’Afghanistan et retournés en Allemagne avant septembre 2009. Les chars achetés des Pays-Bas devront être modifiés pour être conformes aux mêmes spécifications que ceux qui avaient été empruntés et, puisque ces chars ont été amputés de certaines pièces ayant servi de pièces de rechange, il faudra profiter des travaux de modification pour remplacer ces dernières. Cela permettra au Canada de disposer de chars Leopard 2 pour ses opérations jusqu’à ce qu’on ait apporté les améliorations nécessaires aux chars venant d’être achetés. Cependant, les militaires canadiens doivent maintenant aller s’entraîner avec les soldats allemands, ce qui occasionne des dépenses supplémentaires et cause d’autres problèmes d’efficacité. De plus, en raison des fonds limités destinés à la mise à niveau des chars Leopard 2, la Défense nationale ne sera pas en mesure d’effectuer toutes les améliorations qu’elle souhaiterait leur apporter, ce qui fait que le modèle des chars utilisés pour l’entraînement sera différent de celui des chars qui sont utilisés en mission — une situation que les Forces canadiennes considèrent comme étant loin d’être idéale.

5.69 Nous avons constaté que la Défense nationale s’attend maintenant à être en mesure d’utiliser pleinement les chars achetés presque deux ans après ce qu’elle avait prévu initialement. Ce délai est imputable, entre autres, au retard dans la réalisation de l’étude de faisabilité visant à planifier la mise à niveau des nouveaux chars. Les documents que nous avons pu obtenir de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) montrent qu’une demande de propositions (DP) a été lancée, puis annulée, ce qui a empêché la Défense nationale de passer un contrat avec le fabricant du matériel d’origine pour rassembler l’information requise à la planification des travaux de modification. TPSGC a indiqué qu’il souhaite ainsi s’assurer que le fabricant du matériel d’origine ne se voit accorder aucun avantage dans le cadre de processus ultérieurs de passation de contrat lié aux chars. La Défense nationale a également indiqué que TPSGC l’avait empêché de communiquer avec le fabricant du matériel d’origine. Comme nous l’avons déjà souligné, l’installation des nouveaux accessoires sur les chars ne fait pas partie de ce projet. Ces travaux sont exécutés dans le cadre d’un projet distinct qui a été lancé.

Les besoins en matière de formation ont été sous-estimés dans la planification du projet du VBL SAT

5.70 Lorsque le projet du VBL SAT a été approuvé, la Défense nationale ne savait pas combien de véhicules seraient disponibles pour exécuter des opérations en Afghanistan, étant donné que les besoins en entraînement n’avaient pas été correctement pris en considération. Les documents de planification du projet montrent que le Ministère a d’abord cru que, puisque le nouveau véhicule était tellement semblable au VBL III, les militaires n’auraient besoin que de très peu d’entraînement pour apprendre à l’utiliser. Les documents de planification omettent d’indiquer combien de véhicules blindés légers munis d’un système d’armes télécommandé, s’il y a lieu, seraient destinés à l’entraînement. Deux ans plus tard, le Ministère a clairement compris que les militaires avaient besoin d’un entraînement plus complet. Par conséquent, des 33 véhicules en fabrication, 15 demeureront au Canada pour l’entraînement.

5.71 Le calendrier de projet initial prévoyait que les véhicules seraient prêts pour l’Afghanistan avant février 2008. Cependant, certains retards sont survenus. Parmi les quatre projets ayant fait l’objet de notre vérification, ce projet est celui dont les délais de livraison ont été les plus longs (voir la pièce 5.5). En juin 2009, aucun véhicule n’avait encore été livré en Afghanistan. Le Ministère prévoit maintenant qu’ils pourront être déployés plus tard à une date indéterminée en 2009. Nous avons constaté que le retard est attribuable à la complexité du projet et que cela a eu des répercussions sur les plans d’entraînement et sur la gestion de la flotte de véhicules blindés de la mission des Forces canadiennes en Afghanistan.

Pièce 5.5 — Les échéanciers de projet varient considérablement

Type de véhicule Délai entre l’approbation du gouvernement et la date où le premier véhicule était prêt pour l’Afghanistan
Véhicule de patrouille blindé
(RG-31)
5 mois
Char Leopard 2 7 mois
Véhicule de soutien blindé lourd
(VSBL)
16 mois
Véhicule blindé léger muni d’un système d’armes télécommandé
(VBL SAT)
32 mois à compter de juin 2009
(à déployer)
Source : Ministère de la Défense nationale

5.72 Recommandation. Lorsque la Défense nationale fait la planification d’achats urgents, elle devrait effectuer une évaluation rigoureuse des besoins en matière d’entraînement pour veiller à ce qu’un nombre suffisant de véhicules y soit consacré sans que la flotte destinée aux opérations en souffre.

Réponse de la Défense nationale. Recommandation acceptée. Afin d’atténuer les risques associés au traitement énergique d’un besoin opérationnel imprévu, l’État-major de l’Armée de terre a adopté une stratégie révisée qui comporte deux grands volets et vise à tenir compte plus efficacement des liens clés entre les projets, notamment l’instruction. D’abord, des évaluations abrégées du développement des capacités permettent de mieux définir ce qu’il faut pour constituer, mettre sur pied, employer et maintenir une capacité donnée. Au chapitre de la formation, la Direction de l’instruction de l’Armée de terre ainsi que les écoles des corps et les centres d’excellence jouent un rôle de plus en plus grand afin de déterminer ce qu’il faut pour entraîner le personnel en vue d’une nouvelle capacité. Ensuite, les états-majors de l’Armée de terre surveillent étroitement les stocks d’instruction une fois qu’une capacité est mise en place pour répondre à un besoin opérationnel imprévu. Cela implique généralement un cycle synchronisé selon lequel de l’équipement et/ou du personnel sont déplacés pour faciliter l’instruction accrue d’une ou de plusieurs unités et ainsi augmenter l’état de préparation en vue des opérations.

Supervision du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Le gouvernement accorde son approbation en fonction de l’information qui lui est transmise

5.73 Lorsqu’il approuve les projets, le gouvernement se fonde sur les documents que lui remettent les ministères. La qualité de cette information est essentielle à la prise de décisions éclairées, et les ministères sont responsables du contenu de ces documents, y compris de leur exactitude. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada joue un rôle de supervision dans le processus de prise de décisions, d’abord, en exerçant une fonction d’examen critique, puis, en se chargeant de l’assurance de la qualité de l’ébauche de documents et en formulant des recommandations à l’intention du gouvernement. Il doit, entre autres, examiner la conformité du contenu des documents avec la politique du gouvernement ainsi que les pouvoirs ministériels. Le Secrétariat formule également des commentaires et des conseils aux ministères à propos de l’ébauche de leurs documents.

5.74 Nous avons examiné les rôles d’examen critique et d’assurance de la qualité du Secrétariat pour les projets ayant fait l’objet de notre vérification. Nous avons convoqué ses responsables en entrevue et examiné les dossiers que le Secrétariat nous a fournis.

5.75 Les représentants du Secrétariat nous ont indiqué que la fonction d’examen critique se déroule principalement de façon orale et n’implique que très peu de documents écrits. La tâche d’assurance de la qualité est essentiellement fondée sur l’information contenue dans les documents en soi et, par conséquent, nous considérons que l’efficacité de cette fonction comporte des limites. Les analystes du Secrétariat exercent la diligence nécessaire en remettant en question le contenu de l’ébauche de documents en fonction de sa conformité avec la politique du Conseil du Trésor ainsi qu’avec les pouvoirs ministériels. Pour ce faire, ils ont recours à leur jugement ainsi qu’à leur connaissance du Ministère, ainsi qu’à leur perception du risque. Ils aident également les représentants des ministères à écrire de façon claire et concise les documents destinés au gouvernement.

5.76 Les documents que nous avons colligés au cours de la vérification montrent que le Secrétariat a effectivement examiné et remis en question les présentations qui lui ont été faites. Nous avons constaté que ses responsables ont organisé des réunions avec les responsables des ministères afin de discuter de l’ébauche de leurs documents ainsi que pour obtenir plus d’information quant aux sujets abordés. Ils ont posé des questions et demandé des clarifications. Par exemple, nous avons constaté que le Secrétariat avait demandé à la Défense nationale de justifier l’ajout d’une option dans le contrat des véhicules RG-31 prévoyant l’achat de 25 véhicules supplémentaires. Le Secrétariat s’est également interrogé à savoir si la Défense nationale comprenait entièrement les conséquences qu’entraîneraient les coûts à long terme du projet de remplacement des chars. Toutefois, nous avons constaté que certains problèmes majeurs relativement aux quatre projets n’avaient pas été remis en question par le Secrétariat, et que la Défense nationale n’avait pas divulgué toute l’information pertinente dont elle disposait.

5.77 Dans le cas de deux de ces projets urgents, nous avons vérifié si le Secrétariat avait cherché à savoir s’il était possible de gérer les projets en conformité avec les politiques du Conseil du Trésor en matière de gestion de projet. Nous avons constaté qu’il ne l’avait pas fait.

5.78 Nous avons également constaté que pour deux des projets ayant fait l’objet de notre vérification, la Défense nationale n’avait pas présenté au Secrétariat de document intitulé Profil de projet et évaluation des risques (PPER), qui comprend une stratégie de gestion du risque. Le document en question est censé être soumis au Secrétariat avant même la rédaction de l’ébauche des présentations, afin de montrer que le Ministère a pris en considération les risques potentiels liés au projet et qu’il a mis en place une stratégie d’atténuation adéquate. Si le Secrétariat avait demandé à voir les PPER, il aurait réalisé que ces documents étaient manquants pour deux des projets et il aurait ainsi pu se rendre compte qu’on avait omis de respecter les pratiques normales en matière de gestion de projet.

5.79 Lorsque la Défense nationale a indiqué au Secrétariat qu’il y aurait des retards dans le projet des véhicules blindés légers munis d’un système d’armes télécommandé (VBL SAT), et qu’elle a demandé une nouvelle approbation de projet relativement à l’injection de 55 millions de dollars supplémentaires, ce qui portait le coût du projet à plus de 100 millions de dollars, soit le double du montant prévu, le Secrétariat a omis de demander au Ministère s’il croyait toujours que ce projet constituait la meilleure option pour livrer les capacités requises, de même que s’il le considérait toujours urgent.

La Défense nationale a omis de divulguer toute l’information pertinente

5.80 Les ministères sont sensés divulguer au gouvernement toute l’information pertinente liée à leurs présentations. À défaut de quoi le Secrétariat peut difficilement s’acquitter de ses responsabilités envers le gouvernement. Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas divulgué toute l’information pertinente lorsqu’elle a demandé une approbation relative à la location de 20 chars Leopard 2. Le Ministère a indiqué que tous les vieux chars Leopard 1 utilisés en Afghanistan devaient être remplacés. Nous avons constaté que la Défense nationale savait que le risque de ne pas pouvoir remplacer toute la flotte de chars Leopard 1 en Afghanistan était élevé, puisqu’elle n’était pas en mesure d’installer sur les nouveaux chars les charrues de déminage ainsi que les pelles de bulldozer nécessaires à l’exécution de sa mission. Elle a toutefois omis de divulguer cette information au Secrétariat. Le budget de la Défense nationale pour l’exécution de ce projet, dans la forme où il avait été présenté au gouvernement et approuvé au printemps 2007, prévoyait 2,4 millions de dollars pour l’achat de charrues de déminage et de pelles de bulldozer. Plusieurs des chars Leopard 1 ont pourtant dû demeurer en Afghanistan pour fournir ces capacités.

5.81 Le projet du VBL SAT constitue un autre cas où, à notre avis, la Défense nationale a omis de fournir toute l’information pertinente au Secrétariat et au gouvernement pour leur permettre de prendre des décisions éclairées (voir la pièce 5.6).

Pièce 5.6 — La Défense nationale a fourni de l’information inadéquate au gouvernement pendant le projet du VBL SAT

Le projet en question visait à acquérir 33 véhicules blindés légers munis d’un système d’armes télécommandé (VBL SAT), une variante de la flotte actuelle de véhicules blindés légers (VBL III) du Ministère. Le projet consistait à équiper 33 châssis de VBL III que possédait déjà la Défense nationale avec un système d’armes télécommandé (SAT) au lieu d’une tourelle, ce qui allégeait le poids du véhicule de plusieurs milliers de livres et permettait d’en renforcer le blindage.

En octobre 2006, le gouvernement a approuvé l’achat de 33 véhicules VBL SAT à un coût de 55 millions de dollars.

Nous avons constaté que le Ministère avait omis d’informer le gouvernement qu’il comptait demander des fonds supplémentaires à une date ultérieure afin de financer l’achat d’une protection blindée sur mesure. La Défense nationale nous a indiqué que le coût total ainsi que la portée du projet n’avaient pas été présentés lors de la première proposition car certains détails n’étaient pas suffisamment connus. En mars 2007, le gouvernement a approuvé une somme supplémentaire de 55 millions de dollars pour l’achat d’une protection blindée sur mesure en plus d’un montant additionnel, en avril 2007, de 8 millions de dollars pour l’achat de plaques de surblindage.

En cours de vérification, nous avons constaté que la raison invoquée par la Défense nationale pour entreprendre ce projet différait de celle qu’elle avait donnée au gouvernement. En effet, la Défense nationale avait affirmé au gouvernement qu’il lui fallait remplacer deux véhicules, en l’occurrence le véhicule G-Wagon, qui n’offrait pas suffisamment de protection, ainsi que le véhicule Bison, qui servait au transport des militaires à des fins administratives. Toutefois, les documents provenant des réunions des hauts fonctionnaires de la Défense nationale montrent invariablement que le projet avait été approuvé afin de permettre la fabrication d’un VBL de meilleure qualité, à commencer par la mise au point d’un prototype.

La Défense nationale a également affirmé au gouvernement qu’une analyse des options avait montré que le VBL SAT était la meilleure solution pour remplacer les véhicules G-Wagon et Bison. Toutefois, nous avons constaté que tel n’était pas le cas. L’analyse des options qu’avaient menée les Forces canadiennes relativement au remplacement du véhicule Bison avait abouti à la recommandation de plusieurs options, mais le VBL SAT ne figurait pas parmi les meilleures d’entre elles. En outre, aucune analyse liée au remplacement du véhicule G-Wagon n’avait été effectuée à ce moment.

Lorsque la Défense nationale a demandé 55 millions de dollars supplémentaires au printemps 2007, elle a omis de divulguer le fait que le coût total s’élèverait dorénavant à plus de 100 millions de dollars. Elle a également omis de fournir au gouvernement toute information quant à l’état du projet par rapport aux fonds approuvés en octobre 2006.

Au moment où le gouvernement a pris cette deuxième décision, le projet n’avait que très peu progressé. Il était sensé être entièrement terminé au mois de février 2008, mais tout semble indiquer que les véhicules ne parviendront en Afghanistan qu’à un moment indéterminé en 2009. La Défense nationale nous a indiqué que les plans initiaux du projet étaient irréalistes et ne tenaient pas compte de la complexité du projet.

5.82 Le Secrétariat joue un important rôle qui consiste à veiller à ce que les faits présentés au gouvernement soient exacts et complets, ainsi qu’à appuyer les décisions que le gouvernement est appelé à prendre. Nous avons constaté que même si le Secrétariat avait exercé auprès du Ministère une fonction d’examen critique relativement à certains problèmes importants, l’efficacité de cette fonction comporte des limites. Nous avons constaté que, pour les projets ayant fait l’objet de notre vérification, le Secrétariat a omis de remettre en questions certains éléments importants. Il incombe au ministre promoteur d’assurer l’exhaustivité et l’exactitude des présentations au Conseil du Trésor. Nous avons constaté qu’à certaines occasions la Défense nationale avait omis de fournir au gouvernement des renseignements importants qui auraient pu aider ce dernier à prendre une décision éclairée.

5.83 Recommandation. La Défense nationale devrait réexaminer ses façons de faire pour s’assurer que les demandes d’approbation auprès du Conseil du Trésor contiennent toute l’information pertinente.

Réponse de la Défense nationale. Recommandation acceptée. Comme il est indiqué dans ce rapport, le processus d’approbation des projets de la Défense nationale est conforme aux directives et à la politique du Conseil du Trésor. Cela dit, on revoit actuellement le processus afin de s’assurer qu’il répondra mieux à l’éventualité de traiter des besoins opérationnels urgents. La Défense nationale examinera soigneusement les leçons retenues à propos des projets inclus dans ce rapport, dans le cadre d’une analyse des présentes directives d’approbation de projets visant à s’assurer que des renseignements pertinents ne sont pas omis lorsque l’on accélère l’approbation des projets urgents.

Conclusion

5.84 Notre vérification a porté sur quatre projets d’achat de véhicules liés à un urgent besoin pour les opérations en Afghanistan. D’après la Défense nationale, les trois véhicules qui ont été déployés en Afghanistan ont su répondre aux besoins opérationnels. Cependant, les quatre projets ne sont pas tous parvenus à fournir toutes les capacités nécessaires, et la Défense nationale a dû apporter certains ajustements.

5.85 Contrairement aux acquisitions non urgentes, le véhicule de patrouille blindé (RG-31), le char Leopard 2 ainsi que le véhicule de soutien blindé lourd (VSBL) ont été acquis et livrés rapidement et, selon la Défense nationale, ont contribué à la protection des soldats canadiens en Afghanistan. Toutefois, le projet d’achat du véhicule blindé léger muni d’un système d’armes télécommandé (VBL SAT) accuse un retard de près de deux ans par rapport au calendrier prévu et coûtera au moins le double de ce qu’on avait d’abord annoncé au gouvernement.

5.86 Les deux processus concurrentiels ayant fait l’objet de notre vérification ont mené à l’obtention des véhicules requis de façon rapide et en conformité avec tous les règlements relatifs à la passation des contrats. Toutefois, nous avons constaté certains problèmes liés aux rôles et aux responsabilités en matière de passation des contrats, à l’information transmise aux hauts fonctionnaires ainsi qu’à l’administration des contrats. Étant donné les besoins opérationnels urgents (BOU) de la Défense nationale, les problèmes que nous avons repérés dans le processus concurrentiel étaient assez compréhensibles.

5.87 La Défense nationale devrait examiner son Guide d’approbation des projets afin de déterminer la meilleure façon de gérer les achats pour permettre d’acquérir l’équipement lié à un besoin urgent de façon rapide et en conformité avec les principes reconnus en matière de gestion de projets. Nous avons constaté que, dans le cadre de ces projets urgents, le Ministère avait omis de rédiger les documents conformément à son propre guide.

5.88 Pour utiliser du nouvel équipement, il est important de recevoir un entraînement adéquat. Dans l’un des projets, le Ministère a omis de prévoir l’achat de véhicules destinés à l’entraînement. De ce fait, le nombre de véhicules disponibles pour les opérations s’en est trouvé grandement diminué.

5.89 Bien que notre vérification nous ait permis de constater que trois des projets avaient accusé un retard, nous reconnaissons que les calendriers établis étaient ambitieux. Nous avons constaté que lorsque les véhicules liés à certains projets étaient déjà en cours de fabrication, par exemple le RG-31, ils ont pu être livrés rapidement à l’endroit où ils étaient requis. D’autres projets, comme celui du VBL SAT qui nécessite des tâches de mise au point, demandent une planification plus longue. Lorsque le temps nécessaire à la planification n’est pas respecté, le projet risque de ne pas répondre aux besoins opérationnels et d’occasionner des dépassements de coûts. À notre avis, le projet du VBL SAT, vu l’importance de la tâche de mise au point, aurait dû être géré de façon plus rigoureuse et conforme au Guide d’approbation des projets de la Défense nationale.

5.90 Il est important de fournir aux ministres du Conseil du Trésor toute l’information dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées. Même si nous avons constaté que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a exercé sa fonction d’examen critique, nous avons également constaté qu’il avait omis de soulever d’importantes questions liées à ces projets. Pour sa part, la Défense nationale a omis de transmettre toute l’information pertinente.

À propos de la vérification

Tous les travaux de vérification dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses vérifications, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

Les objectifs de la vérification consistaient à déterminer si :

Étendue et méthode

Notre vérification a porté sur l’achat par la Défense nationale de quatre types de véhicules devant être utilisés en Afghanistan. Nous avons choisi ces quatre projets selon les critères suivants :

Les achats effectués par le Commandement des Forces d’opérations spéciales du Canada ont été exclus de notre vérification. Par ailleurs, la vérification n’a pas tenu compte des retombées industrielles et régionales liées aux achats.

La majorité des travaux de vérification ont été effectués dans les bureaux de la Défense nationale de la région de la capitale nationale. Ils ont essentiellement consisté en examens de dossiers et en entrevues auprès de responsables des projets choisis. Nous avons obtenu de l’information provenant d’un grand nombre de commandements au sein de la Défense nationale, y compris du sous-ministre adjoint (Matériels), de l’Armée de terre, du Commandement du soutien opérationnel du Canada, du Commandement de la Force expéditionnaire du Canada ainsi que du Vice-chef d’état-major de la Défense.

La vérification a également compris l’examen et l’analyse de différents rapports internes de la Force opérationnelle interarmées — Afghanistan, dont certains rapports du commandant ainsi que des rapports portant sur l’état de l’équipement, la logistique et les accidents liés aux DEC.

Nous avons effectué l’examen de dossiers d’achats et mené des entrevues auprès du personnel de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada de la région de la capitale nationale et de London, en Ontario.

Nous avons également examiné les dossiers en lien avec les présentations au Conseil du Trésor du Canada et nous avons mené des entrevues auprès de certains analystes qui travaillent ou travaillaient au sein de cet organisme.

Nous avons également convoqué un nombre restreint de responsables d’entreprises en entrevue.

Critères

Voici les critères qui ont permis de mener cette vérification ainsi que leurs sources.

Critères Sources

Dans le cadre de l’achat des véhicules militaires sélectionnés pour être utilisés en Afghanistan, nous nous attendions à ce que la Défense nationale se soit conformée à son Guide d’approbation des projets.

Nous nous attendions à ce que la Défense nationale ait :

  • relevé une insuffisance des capacités;
  • effectué une analyse des options;
  • défini le projet;
  • effectué l’achat;
  • assuré la clôture du projet.

Nous nous attendions à ce que la Défense nationale parvienne à démontrer que les projets ont permis de remédier à l’insuffisance des capacités énoncée.

La rapidité constituait un critère implicite étant donné le caractère urgent de ces projets, qui visaient à répondre à des besoins liés aux opérations en Afghanistan.

  • Politique sur l’approbation des projets du Conseil du Trésor du Canada
  • Politique sur la gestion de projets du Conseil du Trésor du Canada
  • Guide d’approbation des projets de la Défense nationale

Nous nous attendions à ce que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada assure une fonction d’examen critique en veillant à ce que les présentations au Conseil du Trésor du Canada aient fait l’objet d’une analyse approfondie et d’une préparation adéquate.

  • Guide pour la préparation des présentations au Conseil du Trésor (2007) – Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Nous nous attendions à ce que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et la Défense nationale aient effectué les achats conformément aux lois, règlements et politiques applicables.

  • Politique sur la passation des contrats du Conseil du Trésor du Canada
  • Sections 32, 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques
  • Règlement sur les marchés de l’État
  • Guide des approvisionnements de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Nous nous attendions à ce que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et la Défense nationale aient collaboré pour effectuer les achats rapidement.

  • Guide des approvisionnements de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

La direction a examiné les critères de vérification et elle a reconnu leur validité.

Période visée par la vérification

Les activités visées par la vérification ont eu lieu entre juin 2005 et mai 2009.

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 29 mai 2009.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Hugh McRoberts
Directeur principal : Jérôme Berthelette
Premier directeur : Daniel Thompson
Directeurs : André Côté, Joyce Ku, Craig Millar

Jared Albu
Joanne Butler
Marie-Ange Massunken
Jeff Stephenson
Hugues-Albert Sully
François Toulouse
Mathieu Tremblay

Pour obtenir de l’information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 5 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Gestion de projets

5.22 La Défense nationale, en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, devrait examiner son Guide d’approbation des projets afin de déterminer comment le Ministère pourrait gérer le processus entourant l’achat en temps voulu d’équipement pour lequel le besoin est urgent, tout en respectant les principes reconnus en matière de gestion de projets ainsi que les politiques du Conseil du Trésor. (5.14–5.21)

Recommandation acceptée. La Défense nationale examinera le Guide d’approbation des projets actuel en vue d’harmoniser les exigences de documentation en vigueur à l’égard des achats de plus d’un million de dollars avec le cadre d’approbation des projets énoncé dans le Guide. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada ainsi que d’autres intervenants seront consultés afin de parvenir à un juste équilibre entre l’urgence et les niveaux appropriés de documentation pour étayer les motifs qui ont mené à la prise de décisions. Le groupe de la Défense nationale responsable du matériel sera consulté pour veiller à ce que la coordination du Guide et du manuel de gestion des projets réponde aux exigences.

Passation des contrats

5.40 Dans le cas de besoins opérationnels urgents, la Défense nationale devrait faire appel à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada au début du processus, conformément aux rôles et responsabilités convenus, de manière à ce qu’il soit possible de mettre en œuvre des stratégies d’achat propres à répondre aux objectifs opérationnels. (5.23–5.39)

Recommandation acceptée. Les leçons tirées à l’égard des acquisitions récentes et les possibilités d’améliorer le processus et d’apporter d’autres améliorations sont étudiées de façon assez approfondie dans le cadre de plusieurs examens gouvernementaux des achats de matériel de défense. Ces examens portent aussi sur les mesures visant à resserrer la collaboration déjà étroite entre la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). À cet égard, les responsabilités législatives de chaque ministère sont respectées.

En outre, la Direction générale des approvisionnements de TPSGC est maintenant membre de plein droit de plusieurs organismes permanents et spéciaux de la Défense nationale qui supervisent la planification des futures acquisitions, tant urgentes que courantes.

5.48 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et la Défense nationale devraient examiner les leçons retenues du processus de passation des contrats pour les besoins opérationnels urgents afin d’accélérer le processus d’achat courant. (5.41–5.47)

Réponse de la Défense nationale. Recommandation acceptée. La Défense nationale continue de travailler avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et d’autres partenaires clés pour développer une approche pangouvernementale afin d’améliorer et d’accélérer les achats militaires. Les leçons tirées de récents projets liés à des besoins opérationnels urgents sont évaluées et contribuent aux efforts en cours. En particulier, la Défense nationale collabore avec TPSGC pour développer un modèle complet de processus d’approvisionnement militaire qui aidera à optimiser le processus dans le cas des acquisitions militaires courantes et urgentes. À cette fin, la Défense nationale a pratiquement terminé l’élaboration initiale de ses processus internes actuels et prévoit parachever son modèle complet d’ici le 31 mars 2010.

Réponse de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Recommandation acceptée. Les observations de ce chapitre qui portent sur la mise en œuvre de stratégies visant à accélérer l’acquisition et la livraison des véhicules militaires dont on a un besoin urgent, selon les politiques et les objectifs du gouvernement en matière de passation de contrats, reflètent le succès des initiatives relatives aux acquisitions d’ordre militaire de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

TPSGC tiendra des exercices de leçons apprises pour étudier les activités d’approvisionnement dans le cadre de l’acquisition urgente des quatre types de véhicules militaires utilisés en Afghanistan, et qui ont été examinées au cours de cette vérification. Les exercices de leçons apprises mettront l’accent sur les étapes, les activités, les mesures et les processus qui ont permis d’acquérir ces véhicules rapidement et en temps opportun.

Les exercices de leçons apprises seront terminés d’ici la fin du mois d’octobre 2009 et, s’il y a lieu, les pratiques efficaces qui ont été déterminées pendant les exercices pourraient être mises en œuvre dans le cadre de l’initiative actuelle du Ministère, qui vise à améliorer l’efficacité des acquisitions d’ordre militaire importantes ou tout autre type d’acquisition du gouvernement du Canada.

Réponse aux besoins opérationnels

5.72 Lorsque la Défense nationale fait la planification d’achats urgents, elle devrait effectuer une évaluation rigoureuse des besoins en matière d’entraînement pour veiller à ce qu’un nombre suffisant de véhicules y soit consacré sans que la flotte destinée aux opérations en souffre. (5.49–5.71)

Recommandation acceptée. Afin d’atténuer les risques associés au traitement énergique d’un besoin opérationnel imprévu, l’État-major de l’Armée de terre a adopté une stratégie révisée qui comporte deux grands volets et vise à tenir compte plus efficacement des liens clés entre les projets, notamment l’instruction. D’abord, des évaluations abrégées du développement des capacités permettent de mieux définir ce qu’il faut pour constituer, mettre sur pied, employer et maintenir une capacité donnée. Au chapitre de la formation, la Direction de l’instruction de l’Armée de terre ainsi que les écoles des corps et les centres d’excellence jouent un rôle de plus en plus grand afin de déterminer ce qu’il faut pour entraîner le personnel en vue d’une nouvelle capacité. Ensuite, les états-majors de l’Armée de terre surveillent étroitement les stocks d’instruction une fois qu’une capacité est mise en place pour répondre à un besoin opérationnel imprévu. Cela implique généralement un cycle synchronisé selon lequel de l’équipement et/ou du personnel sont déplacés pour faciliter l’instruction accrue d’une ou de plusieurs unités et ainsi augmenter l’état de préparation en vue des opérations.

Supervision du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

5.83 La Défense nationale devrait réexaminer ses façons de faire pour s’assurer que les demandes d’approbation auprès du Conseil du Trésor contiennent toute l’information pertinente. (5.73–5.82)

Recommandation acceptée. Comme il est indiqué dans ce rapport, le processus d’approbation des projets de la Défense nationale est conforme aux directives et à la politique du Conseil du Trésor. Cela dit, on revoit actuellement le processus afin de s’assurer qu’il répondra mieux à l’éventualité de traiter des besoins opérationnels urgents. La Défense nationale examinera soigneusement les leçons retenues à propos des projets inclus dans ce rapport, dans le cadre d’une analyse des présentes directives d’approbation de projets visant à s’assurer que des renseignements pertinents ne sont pas omis lorsque l’on accélère l’approbation des projets urgents.

 


Définition :

Taux de fonctionnement — Nombre de pièces d’équipement prêtes à être utilisées pour jouer le rôle auquel elles sont destinées par rapport au nombre de pièces disponibles. Un article n’est pas en bon état de service s’il doit faire l’objet de travaux d’entretien ou de réparation. Par exemple, si 10 camions étaient disponibles et que 7 d’entre eux étaient en service et 3 en réparation, le taux de fonctionnement serait de 70 %. (Retourner)

 

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