Automne 2009 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada Questions d’une importance particulière — 2009

Automne 2009 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Questions d’une importance particulière — 2009

C’est avec plaisir que je présente mon rapport de l’automne 2009 à la Chambre des communes. Le commissaire à l’environnement et au développement durable présente également un rapport aujourd’hui.

Mon rapport aborde un large éventail de sujets représentatifs des défis auxquels le gouvernement fait face à l’heure actuelle :

Les Points saillants de nos chapitres consacrés aux questions que je viens d’énumérer sont reproduits ci-après, à la suite des observations.

En dépit de la diversité de ces questions, le même fil conducteur revient dans plusieurs de nos chapitres, soit l’importance pour le gouvernement, lorsqu’il conçoit des programmes, élabore des politiques et prend des engagements, d’analyser pleinement les défis qui pourraient surgir au moment de les mettre en œuvre. Nos constatations montrent que ce travail d’analyse n’est pas toujours effectué.

Malgré les bonnes intentions, nous avons trouvé des cas où des politiques ont été adoptées, des programmes ont été lancés ou modifiés et des engagements ont été pris sans une analyse complète des risques afférents, des ressources nécessaires pour les exécuter, de leur effet possible sur d’autres intervenants et des étapes requises pour arriver aux résultats escomptés. Nous avons aussi trouvé des cas où des ministères ne s’étaient pas appuyés sur une vision ou une stratégie à long terme pour orienter leurs programmes et n’en évaluaient pas régulièrement l’efficacité. Dès lors, la démarche adoptée pour mettre en place les solutions destinées à régler un problème risque d’être incohérente et de donner lieu à d’autres problèmes imprévus.

Les programmes d’immigration, abordés dans le chapitre 2, intitulé « La sélection des travailleurs étrangers en vertu du programme d’immigration », illustrent bien ce risque. Le Canada a continuellement besoin de travailleurs permanents et temporaires aux compétences variées. Pour attirer cette main-d’œuvre, il doit fait concurrence au reste du monde industrialisé. Il est donc essentiel que les programmes du gouvernement visant à faciliter l’entrée de ces travailleurs au Canada soient conçus pour répondre aux besoins du marché canadien du travail.

Nous avons constaté que Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a pris des décisions clés sans en avoir d’abord adéquatement évalué les coûts et les avantages, les risques et les effets qu’elles pourraient avoir sur d’autres programmes et sur les mécanismes de mise en œuvre. Par exemple, des changements apportés aux programmes ces dernières années ont eu des répercussions importantes sur le type de travailleurs admis comme résidents permanents au Canada. Nous n’avons pas trouvé d’indication véritable que ces changements s’inscrivent dans une stratégie claire destinée à combler le mieux possible les besoins du marché canadien du travail. Une voie stratégique pour l’avenir, comme le cadre national que le Ministère s’était engagé à établir en 2004, offrirait une vision claire de la mesure dans laquelle chaque programme doit contribuer à la réalisation des objectifs économiques en matière d’immigration.

Le Ministère n’a pas effectué non plus d’analyses préalables suffisantes de sa stratégie pour réduire l’arriéré de demandes d’entrée au Canada dans la catégorie des travailleurs spécialisés, au niveau fédéral. Il est trop tôt pour évaluer toutes les répercussions de cette stratégie, mais tout porte à croire que les mesures prises n’auront peut-être pas l’effet souhaité.

Le chapitre illustre aussi les problèmes qui peuvent surgir si l’on n’envisage pas à l’avance les modalités de mise en œuvre d’une politique. Le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés indique qu’avant d’octroyer un permis de travail à un travailleur étranger temporaire, un agent de CIC doit évaluer, en se fondant sur un avis de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC), si l’offre d’emploi est authentique et si elle ne risque pas d’avoir un effet négatif sur le marché canadien du travail. Le Règlement énumère les facteurs dont il faut tenir compte pour évaluer les effets sur le marché du travail, mais n’indique pas comment évaluer l’authenticité de l’offre d’emploi. Nous avons constaté que CIC et RHDCC — qui gèrent conjointement les programmes des travailleurs étrangers temporaires — n’avaient pas clairement défini leurs rôles respectifs en ce qui a trait à l’évaluation et à la manière de l’effectuer. Par conséquent, des permis de travail pourraient être accordés pour des emplois ou des employeurs qui n’existent pas.

Le chapitre 7, « La gestion des urgences », illustre également les difficultés que pose, dans la pratique, la mise en œuvre des politiques. Sécurité publique Canada est l’organisme qui coordonne les activités fédérales de gestion des urgences. Il doit jouer le rôle d’agence de coordination, à l’échelon fédéral, pour éliminer la confusion que pourraient entraîner les interventions en cas de crises telles que la pandémie de grippe A(H1N1), les grands incendies de forêt et la tempête de pluie verglaçante qui a frappé l’Est du Canada en 1998.

Plusieurs ministères possèdent une partie de l’expertise et de l’expérience nécessaires pour intervenir en cas d’urgence, et il appartient à chacun d’eux de déterminer, selon son mandat, la forme que prendra son intervention. Cependant, en vertu de la Loi sur la gestion des urgences, Sécurité publique Canada a la responsabilité de coordonner les activités de gestion des urgences des institutions fédérales avec celles des provinces et des territoires.

Nous avons constaté que Sécurité publique Canada n’a pas encore établi clairement comment il s’acquittera de ses responsabilités. Le Plan fédéral d’intervention d’urgence qu’il a préparé n’a pas été adopté et sanctionné par le gouvernement et les ministères fédéraux concernés. On ne voit donc pas très bien comment, dans la pratique, Sécurité publique Canada s’y prendra pour concilier son rôle d’agent de coordination de l’intervention fédérale en cas de crises et le fait qu’il n’a pas le pouvoir de dire aux autres ministères ce qu’ils doivent faire, puisque ceux-ci rendent compte à leur propre ministre.

Le Ministère a également la responsabilité de promouvoir une approche commune à l’égard de la gestion des urgences, y compris l’adoption de normes et de pratiques exemplaires. Nous avons remarqué que les premiers intervenants en cas d’urgence — les policiers, les pompiers, les ambulanciers et les équipes médicales — ont une capacité limitée de communiquer et de travailler ensemble en cas d’urgence. En effet, leurs systèmes de communication vocale, tels que les radios, ne sont pas compatibles. Les représentants de Sécurité publique Canada nous ont dit que le rôle du Ministère ne consistait pas à établir des normes, mais plutôt à aider les groupes à établir leurs propres normes — et le dossier n’a pas beaucoup avancé jusqu’à maintenant. On ne voit pas très bien comment le fait d’aider les groupes à établir leurs propres normes contribuera à la mise en œuvre d’une démarche commune.

De plus, les représentants du Ministère nous ont indiqué que ce dernier peut donner des conseils et assurer la coordination. Toutefois, il revient aux ministères responsables des activités de recenser les infrastructures essentielles et de prendre les moyens pour les protéger avant qu’une approche nationale et coordonnée puisse être mise en œuvre. Cependant, Sécurité publique Canada n’a pas fourni aux ministères les conseils dont ceux-ci ont besoin pour agir.

Les progrès accomplis par Sécurité publique Canada, pour ce qui est de la stratégie, du cadre et de l’élaboration d’un plan, sont lents. Cependant, à moins qu’il n’établisse clairement ce que signifie, en pratique, sa responsabilité à l’égard de la coordination, nous ne savons pas quelles mesures concrètes devraient être prises pour coordonner l’intervention fédérale advenant une urgence d’envergure nationale — et les ministères qui lui ont réclamé des directives ne le savent pas non plus.

Dans le chapitre 8, « L’amélioration de l’efficacité de l’aide », nous signalons qu’en raison de l’absence d’une stratégie globale pour orienter l’aide octroyée par l’Agence canadienne de développement international, il arrive souvent que les priorités et les plans changent avant d’avoir été entièrement réalisés.

En 2002, dans son Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace, l’Agence s’est engagée à respecter les principes sur l’efficacité de l’aide adoptés par la communauté internationale des donateurs. Ces principes consistent à aligner ses activités sur les besoins et les priorités des pays bénéficiaires; à harmoniser ses actions avec celles d’autres donateurs; et à recourir à de nouvelles formes d’aide appelées approches-programmes. Selon celles-ci, les donateurs coordonnent l’aide versée aux gouvernements bénéficiaires ou aux organisations locales relativement à un programme de développement qui est ensuite exécuté selon les procédures et les systèmes locaux. La communauté internationale des donateurs s’accorde à reconnaître que l’application de ces principes rehausse l’efficacité de l’aide.

Dans les pays que nous avons examinés, nous avons constaté que l’Agence travaillait avec d’autres donateurs pour appliquer les principes de l’efficacité de l’aide. Des donateurs ainsi que les fonctionnaires des gouvernements bénéficiaires nous ont dit que le personnel de l’Agence sur place était tenu en haute estime et que son travail était apprécié.

Nous avons examiné les processus de gestion de l’Agence et avons constaté qu’elle a pris des mesures pour que ses programmes cadrent avec les principes de l’efficacité de l’aide. Cependant, il s’agissait de mesures ponctuelles qui n’étaient pas guidées par une stratégie globale. Dans certains cas, l’Agence a lancé des initiatives sans en assurer le suivi jusqu’à la fin. Dans d’autres cas, elle n’a pas élaboré de plan d’action. Les preuves montrant que les cadres supérieurs ont examiné systématiquement la mise en œuvre de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002 sont minces. Les changements de priorités et l’absence d’orientation et de plans d’action clairs ont mené à une situation où les donateurs, les gouvernements bénéficiaires et même le personnel responsable des programmes ont de la difficulté à suivre l’orientation et l’engagement à long terme de l’Agence à l’égard des pays ou des régions.

La communauté internationale des donateurs a reconnu que le développement international est un processus à long terme qui doit reposer sur des programmes stables et prévisibles. À notre avis, au cours des dernières années, la fréquente réorientation des politiques et le fort roulement aux échelons supérieurs de l’organisation ont singulièrement compliqué la tâche de l’Agence lorsqu’il s’est agi de mettre en œuvre son programme d’action sur l’efficacité de l’aide.

Les défis que représente la mise en œuvre des dossiers de santé électroniques à l’échelle nationale sont évoqués au chapitre 4, intitulé « Les dossiers de santé électroniques ». Nous avons examiné le travail effectué par Inforoute Santé du Canada (Inforoute), la société sans but lucratif, financée par Santé Canada, qui a été créée en 2001 pour diriger la mise en place d’un système canadien de dossiers de santé électroniques. Nous avons constaté qu’Inforoute avait beaucoup accompli en huit ans.

La mise sur pied de dossiers de santé électroniques compatibles à l’échelle du Canada exige une orientation nationale et la collaboration de nombreuses parties prenantes, notamment les professionnels de la santé. Le chapitre 4 indique qu’Inforoute a beaucoup progressé, mais qu’il reste des défis importants à relever. Notre conclusion sur les défis à relever ne repose pas directement sur les travaux de vérification que nous avons effectués, mais nous mentionnons ce point pour faire ressortir l’ampleur du travail qui reste à accomplir.

Par exemple, Inforoute s’est fixé comme objectif de rendre accessibles aux professionnels de la santé autorisés les dossiers de santé électroniques de la moitié des Canadiens, d’ici 2010. Cependant, au 31 mars 2009, seulement 17 % des Canadiens vivaient dans une province ou un territoire doté d’un système de dossiers électroniques complet.

Par ailleurs, les normes devant assurer la compatibilité nationale des dossiers de santé électroniques n’ont pas été respectées dans tous les projets achevés jusqu’à présent. Selon Inforoute, certains projets devront faire l’objet d’une mise à niveau pour les rendre compatibles. On ne sait pas très bien qui financera ces mises à niveau ni quand celles-ci auront lieu.

Inforoute, Santé Canada, et les provinces et les territoires doivent donc examiner avec soin les moyens qui s’offrent à eux pour relever ces défis, entre autres, et faire en sorte que le projet des dossiers de santé électroniques produise les résultats escomptés.

L’information que l’on tire des évaluations de l’efficacité des programmes peut être très utile pour élaborer des nouveaux programmes ou modifier des programmes existants, comme le montre le chapitre 1, « L’évaluation de l’efficacité des programmes ».

Lorsqu’elle est effectuée correctement, l’évaluation de l’efficacité des programmes procure des données objectives et fiables qui aident les décideurs à déterminer si les programmes répondent aux attentes, s’ils sont toujours nécessaires, s’ils atteignent leurs objectifs et s’ils pourraient être remplacés par des programmes plus efficients.

Malheureusement, dans le passé, la mise en œuvre de l’évaluation de l’efficacité des programmes au sein du gouvernement fédéral n’a pas été bien effectuée. Après quatre décennies, les évaluations ne fournissent toujours pas de données fiables sur la mesure dans laquelle les programmes atteignent leurs objectifs. Sans cette information, il est difficile pour les ministères de cerner les aspects qui posent problème et d’apporter les corrections nécessaires pour rendre leurs programmes plus efficaces.

Dans notre chapitre sur la sélection des travailleurs étrangers, nous avons indiqué que l’efficacité des programmes que nous avons vérifiés n’avait pas toujours été évaluée ou encore que ces évaluations avaient été réalisées il y a longtemps. Par conséquent, CIC et RHDCC étaient incapables de déterminer dans quelle mesure les programmes atteignaient leurs objectifs et procuraient les résultats escomptés. Il leur manquait également des informations précieuses qui auraient pu servir ou qui pourraient servir pour modifier les programmes ou pour en concevoir de nouveaux.

Les ministères que nous avons examinés craignent de ne pouvoir respecter la Politique sur l’évaluation de 2009, qui leur impose d’évaluer toutes les dépenses de programmes directes. L’exigence d’évaluer tous les programmes de subventions et de contributions avait déjà altéré leur capacité. À notre avis, il sera primordial de recenser les programmes pour lesquels l’information sur l’efficacité pourra être la plus utile en vue de respecter les exigences relatives à la couverture prévues par la nouvelle politique.

Conclusion

Nos constatations de cette année font ressortir l’importance de réfléchir attentivement, au moment d’élaborer ou de modifier les politiques et les programmes, aux défis qui accompagneront leur mise en œuvre. Le fait d’avoir une vue d’ensemble des tâches à accomplir, de ceux qui doivent les réaliser et à quel moment, des coûts, des risques en jeu, des répercussions possibles sur les autres programmes, et de ce qui a fonctionné ou n’a pas fonctionné dans le passé, peut faire toute la différence entre un programme qui atteint ses objectifs et un autre qui ne les atteint pas, et entre un programme qui donne des résultats pour les Canadiens et un autre qui n’en donne pas. Plusieurs des recommandations que nous avons présentées aux ministères vont dans ce sens.

J’espère que les parlementaires trouveront ce rapport utile lorsqu’ils demanderont des comptes au gouvernement sur la gestion des fonds publics et la prestation des services aux Canadiens. Je serai heureuse de continuer à aider les comités parlementaires à étudier les résultats de nos vérifications.

Comme toujours, je désire remercier mes collègues ainsi que mon personnel pour les efforts qu’ils ont déployés pour relever les nombreux défis auxquels nous sommes confrontés.

 

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